VIERKANT BESCHOUWD

Strategische autonomie hoeft niet vaag te blijven

De geopolitieke situatie is in de afgelopen jaren substantieel veranderd. De coronapandemie liet ons zien hoe kwetsbaar ons gezondheidssysteem in tijden van crisis is en hoe groot de afhankelijkheid van derde partijen is geworden voor medicijnen en andere medische goederen. Een tweede strategische gebeurtenis vormt het uitbreken van een oorlog aan de rand van Europa, waar Rusland in 2014 de Krim innam en acht jaar later Oekraïne binnenviel. Naast de gevolgen voor de stabiliteit aan onze Europese oostgrens, bleek al snel dat dit ook grote financiële en economische gevolgen heeft voor een aantal essentiële goederen en diensten, zoals energievoorziening, maar ook voedselproductie.

Onze trans-Atlantische band is eveneens aan verandering onderhevig. De Verenigde Staten (VS), die onder Trump met America First een meer nationalistische koers nam en doorging met het verleggen van de focus naar Azië met o.a. het nieuwe veiligheidspact AUKUS1, hebben geleid tot het besef dat Europa meer dan voorheen op eigen benen zou moeten kunnen staan. Initieel was dit vooral gericht op militaire veiligheid, maar steeds meer zijn ook financiële en economische veiligheid verweven geraakt in deze discussie. Dat is ook logisch; China is opgekomen als een wereldmacht en begint zich hiernaar te gedragen. We hebben hier recent in een Vierkant Beschouwd (VB)2 aandacht aan besteed. Lezenswaard is ook het artikel over de ‘Pax Sinica’ in de Militaire Spectator van mei jl.3, met als boodschap dat we in het Westen tot nu toe te naïef zijn over de geopolitieke effecten die de Chinese machtsfactor teweegbrengt en waarbij onze manier van leven wordt bedreigd.

Hoewel de discussie over strategische autonomie voornamelijk in de EU-context wordt gevoerd, is het ook nationaal een thema. Zowel in de Defensienota (DN) als in het coalitieakkoord wordt gesproken over strategische autonomie, echter zonder dat duidelijk wordt wat hiermee wordt bedoeld. Wel helder is dat er niet één definitie van strategische autonomie bestaat. Wat echter in de meeste interpretaties doorklinkt is de behoefte om voor een aantal cruciale goederen, diensten en processen niet of minder afhankelijk te zijn van andere partijen. Om zodoende ook in tijden van crisis te kunnen beschikken over voldoende handelingsvermogen.

Het idee van strategische autonomie is niet alleen van toepassing op het veiligheidsdomein. Het nastreven hiervan heeft alleen zin als je dit in een whole of government of misschien zelfs wel een whole of society context plaatst. Het veiligheidsdomein loopt hier echter dwars doorheen en dat roept de vraag op welke rol onze krijgsmacht hierin speelt of zou moeten spelen, zowel nationaal als in bondgenootschappelijk verband. In dit VB gaan we dieper in op het begrip strategische autonomie in brede zin en verkennen we de rol van Defensie hierin. We stellen vast dat er wel een weg voorwaarts is.

Strategische autonomie

Zoals gezegd is strategische autonomie een multi-interpretabel begrip. In de Europese context is er geen vastomlijnde definitie en dat lijkt een bewuste keuze te zijn. Deze zogenaamde constructieve ambiguïteit zorgt ervoor dat de lidstaten van de EU zelf kunnen bepalen of en wat ze aan de gezamenlijke veiligheid en welvaart willen bijdragen. Zo behouden ze hun eigen ‘identiteit’. Wat centraal staat in de EU-gedachte is het streven naar een zelfredzamer Europa, echter zonder in klare taal uit te leggen wat dat dan betekent. De meest gebruikte interpretatie van strategische autonomie is dat we gezien de geopolitieke veranderingen steeds meer gedwongen worden om EU-oplossingen te vinden voor problemen die primair van de EU of haar lidstaten zijn. De voorbeelden uit de inleiding illustreren dit: op sommige gebieden zijn we te afhankelijk geworden van resources van buiten de EU, zoals energieproducten en medicijnen. Op het gebied van militaire veiligheid hebben we te lang en te veel geleund op onze machtige trans-Atlantische partner en zijn we zowel als EU, maar ook als NAVO-lidstaten onvoldoende in staat om een Europese vuist te maken.

Voor de afzonderlijke EU-lidstaten is het een utopie om volledige (strategische) onafhankelijkheid te realiseren. Zelfs de grotere landen zijn te klein en te kwetsbaar, we hebben geen gesloten economieën en juist het feit dat we ons verbonden hebben in de EU, geeft aan dat het nastreven daarvan ook niet wenselijk is op het niveau van de lidstaat. Je zou dus kunnen stellen dat strategische autonomie op het niveau van lidstaten niet bestaat en het zinloos is om dit te willen bereiken. In de context van de Unie is het echter wel voorstelbaar. Alle lidstaten dienen dan een volwaardige bijdrage te leveren aan die strategisch autonome unie. Dat vereist echter dat er op het niveau van de EU wordt nagedacht over hoe die autonomie eruit moet zien en welke bijdrage door de lidstaten moet worden geleverd. Door dit bewust vaag te houden en lidstaten de keuze te laten of en op welke wijze wordt bijgedragen, is een gecoördineerde aanpak moeizaam en het realiseren van een zinvol niveau van strategische autonomie nog ver weg.

Op politiek niveau zijn er aanwijzingen dat de, als reactie op de Russische invasie van Oekraïne, door bondskanselier Scholz genoemde Zeitenwende gaat leiden tot meer Europese daadkracht. Op 29 augustus jl. heeft Scholz in een rede in de Tsjechische hoofdstad Praag meer concreet aangegeven hoe hij – Duitsland dus – dit voor zich ziet4. Grote vraag is natuurlijk of zo’n visie wel voldoende realistisch is. In de hedendaagse praktijk van de EU ondervinden we de kracht van sterk divergerende politieke en maatschappelijke bewegingen. De Alleingang van het Verenigd Koninkrijk (VK) via de brexit staat nog vers in ons geheugen. We zien autocratisch ingestelde regeringen in Hongarije en Polen, landen in het voorportaal van de EU die zich niet echt conformeren, zoals Servië en belangrijke lidstaten als Frankrijk en Italië, waar grote rechtse partijen en stromingen nadrukkelijk het ‘eigen land eerst’ prediken.

Militair perspectief

Hoewel de EU-benadering van het begrip strategische autonomie voornamelijk is gericht op militair handelingsvermogen, spelen hierbij ook andere vormen als economische en financiële veiligheid een grote rol. Gegarandeerde beschikbaarheid van militaire capaciteiten vraagt om ongehinderde toegang tot de gehele supply chain binnen de militaire industrie, van kennisinstituten en academia tot en met productie- en logistieke bedrijven. En er is behoefte aan moderne, alomvattende inlichtingenorganen. Voor optimale weerbaarheid gaat het uiteindelijk om betrokkenheid van de gehele maatschappij.

Die brede benadering vinden we terug in de DN 2022, waarin we lezen:

‘Strategische Autonomie is de gegarandeerde toegang tot en beschikbaarheid van (internationale) kennis, rechten, mensen en middelen die noodzakelijk zijn om militaire capaciteiten in stand te houden en operaties uit te voeren, ongeacht de coalitie waarbinnen inzet plaatsvindt. Het kabinet legt hierbij de nadruk op een zelfredzamer Europa.’

De redenering in de DN is dat een sterker defensieapparaat een cruciale bijdrage levert aan het handelingsvermogen van Nederland. Hiermee zijn we in staat de belangen van de Nederlandse staat te dienen, ook (of misschien wel juist) in tijden van crisis. Dit maakt ons een sterke en betrouwbare partner in Europees verband. Als het merendeel van de Europese lidstaten zich op deze manier doorontwikkelt, wordt een sterkere verbondenheid tussen de Europese lidstaten gecreëerd, daarmee invulling gevend aan een zelfredzamer Europa. Dat zelfredzamere Europa is dan ook in bondgenootschappelijk verband – NAVO, of een zogenaamde coalition of the willing – beter in staat de eigen (Europese) veiligheidsbelangen te dienen.

De vraag is echter of dit geen drogredenering is. Er wordt al vele jaren op deze manier geredeneerd, maar welke signalen zijn er nu dat dit echt zo werkt? We zien en horen nog altijd de enorme versnippering van militaire capaciteiten. Het is bekend: alle Europese landen bij elkaar geven enorm veel geld uit, maar de resulterende gevechtskracht blijft (te) laag. Er is juist behoefte aan een andere, meer centrale benadering. Daar zijn al diverse pogingen toe gedaan, laatstelijk met de vaststelling van het Strategisch Kompas5. In dit beleidsdocument zijn vele tientallen ambities geformuleerd en gelet op de slechte ervaringen met de realisatie van eerder EU-veiligheidsbeleid, is het ook hierbij de vraag of dit wel kan worden waargemaakt.

Defensie draagt bij aan een weerbare samenleving

Strategische autonomie een taak voor Defensie?

De DN stelt verder dat in tijden van crisis en oorlog Defensie de zogenaamde Last Organization Standing vormt. Primair betekent dit dat als de rest van de overheid niet of nauwelijks meer in staat is om te functioneren, de krijgsmacht in staat moet zijn om te blijven vechten voor het voortbestaan van de staat. Er zijn ook lieden die denken dat dit verder gaat dan het overeind houden van de defensieorganisatie. Een edele gedachte, maar wellicht toch getuigend van een zekere overmoed. Defensie heeft namelijk de kennis en de middelen niet om maatschappelijke processen overeind te houden, of taken over te nemen van (geprivatiseerde) organisaties en bedrijven die onze nutsvoorzieningen leveren en laten we wel wezen: daar is onze krijgsmacht ook niet voor.

De defensieorganisatie heeft volgens dezelfde nota een rol in het versterken van de weerbaarheid van de Nederlandse samenleving. Veelal wordt dit in verband gebracht met digitale- en cyberveiligheid, maar ook op het gebied van bijvoorbeeld het bestrijden van ondermijnende criminaliteit draagt Defensie bij aan een meer weerbare samenleving. Ook hier geldt: Defensie moet niet een te grote broek aantrekken. Er zijn weliswaar organisatiedelen die een nationale taak hebben, zoals de marechaussee, maar dit is niet waar een krijgsmacht primair voor is bedoeld. Natuurlijk is Defensie volgens de grondwet belast met ‘de verdediging en de bescherming van de belangen van ons koninkrijk’, maar de middelen voor een brede taakopvatting zijn er slechts in beperkte mate en er zijn diverse departementen en andere (staats)organen, die bij uitstek zijn bedoeld voor het op orde houden van onze maatschappij. Laat die verantwoordelijkheid dan ook daar liggen waar hij primair thuishoort.

De eigen infrastructuur van Defensie is vaak robuuster ontworpen en ingericht dan die van de overige departementen. Dat is uiteraard bedoeld om de continuïteit te garanderen en om te kunnen functioneren bij crises of onder oorlogsomstandigheden. Veel van die infrastructuur is echter in de afgelopen decennia afgestoten of aangepast, waarbij er niet meer is geredeneerd vanuit een worst case perspectief. Denk aan de bunkers waar Defensie vroeger over beschikte op grote legerplaatsen en aan extra vliegvelden. Voor de IT-infrastructuur geldt hetzelfde; het NAFIN-netwerk is daar een goed voorbeeld van. Dat netwerk was goed beveiligd en sterk over-gedimensioneerd, zodat ook andere overheden hiervan gebruik konden maken. Bij de realisatie van het programma Grensverleggende IT (GrIT), waarmee de IT-infrastructuur van Defensie wordt vernieuwd, lijkt geen rekening te zijn gehouden met medegebruik. Het kunnen overnemen van taken van andere organisaties is al helemaal geen actueel vraagstuk voor de defensieleiding. Het leveren van capaciteiten voor de ondersteuning van het civiele gezag – de zogenoemde derde hoofdtaak – is dat uiteraard wel. De organisatie is daar ook, weliswaar op kleine schaal, op ingericht; o.a. met liaisonofficieren op provinciaal niveau. Maar nogmaals: de middelen hiervoor zijn beperkt.

We kunnen de vraag boven deze paragraaf nog eens herformuleren: kan Defensie verantwoordelijk zijn voor het bereiken van nationale strategische autonomie? Ons antwoord is inmiddels duidelijk. Nee! En hiervoor kunnen we nog een extra argument aanvoeren.

Hoewel de technologische ontwikkelingen van de laatste decennia hebben geleid tot een complexer operatietoneel, hoef je geen defensie-expert te zijn om te zien dat oorlog zich ook blijft afspelen in de fysieke ruimte, dus op de grond, op zee, in de lucht en inmiddels ook in de ruimte buiten de aarde. In die dimensies moet gevechtskracht kunnen worden gegenereerd, met ondersteunende capaciteiten, aangevuld met capaciteiten die zich richten op de strijd in de informatieomgeving. Naast voldoende financiële middelen, vereist dat tevens toegang tot de industrie, niet alleen voor die militaire capaciteiten, maar ook voor kennis, voorraden, reservedelen, munitie, brandstof en medische goederen.

Om die oorlog langer vol te houden dient er bovendien een innige relatie te zijn tussen de wettige regering en de eigen industrie en kennisinstituten; een welhaast hiërarchische verhouding met de mogelijkheid om te sturen en te prioriteren indien noodzakelijk. Tegelijkertijd moet de toegang tot grondstoffen zijn verzekerd. Voorwaarden waar in ons land niet aan kan worden voldaan en die ook voor de EU een groot struikelblok zullen vormen op de weg naar strategische autonomie.

De balans

De afgelopen decennia hebben wereldwijd vooral in het teken van globalisering gestaan. Dat is een ontwikkeling die Nederland past als een jas. We zijn groot geworden als handelsnatie en een belangrijk onderdeel daarvan is het aangaan van partnerschappen, waarbij niet autonomie, maar juist afhankelijkheid een grote rol speelt. Voor handel moet je iets te bieden, maar ook iets te wensen hebben. Het is ons dus met de paplepel ingegoten dat vertrouwen, samenwerking en de daarbij horende afhankelijkheid erbij horen. Dat systeem van wederzijdse afhankelijkheid en het vertrouwen dat de verplichtingen worden nagekomen, werkt over het algemeen prima. Het voelt dan ook tegennatuurlijk om te praten over autonomie en het verminderen van afhankelijkheden van andere partijen. Het druist in tegen onze handelsgeest en tegen een eigenschap waar we goed in zijn, namelijk het bouwen van relaties en partnerschappen.

Nederland en een aantal andere Europese landen zijn echter te ver doorgeschoten en dat blijkt nu wel uit onder andere de afhankelijkheid van Rusland voor gas. De voormalige Sovjetrepublieken, m.n. de Baltische staten, maar ook Polen, hebben dit ingezien en er ook meerdere keren voor gewaarschuwd. De ondergang van het Nordstream-2 project is een tragisch bewijs van hun gelijk. Natuurlijk is dit geen binaire discussie en zal de realiteit zijn dat samenwerking en autonomie op een bepaalde manier naast elkaar moeten blijven bestaan. De EU verwoordt dat als volgt:

‘A more autonomous EU is one which is more able to act, together with its partners wherever possible, but alone when necessary’6.

Deze uitspraak is deels terug te voeren op de eerdergenoemde constructieve ambiguïteit, zodat lidstaten nog steeds een bepaalde mate van speelruimte hebben over de invulling. Anderzijds wordt ermee benadrukt dat er altijd sprake moet zijn van een gezonde balans. Die balans is geen rigide streep in het zand, maar zal afhankelijk van de situatie moeten kunnen meebewegen.

Volg het kompas

Helaas blijft de discussie over strategische autonomie zowel internationaal als nationaal toch een beetje hangen op een hoog abstractieniveau. Er is bij militaire beleidsmakers blijkbaar wel een globaal beeld: we moeten minder afhankelijk zijn van andere partijen, zodat we ook in tijden van crisis voldoende eigen capaciteit hebben om onze kerntaken te kunnen uitvoeren. We zoeken echter ook voortdurend naar mogelijkheden om samen te werken met onze strategische partners. Dat doen we om verschillende redenen. Het idee van samenwerking is dat de som der delen groter is dan de rekensom doet vermoeden. Dat geldt zowel bij capaciteitsontwikkeling en gereedstelling, maar ook zeker tijdens inzet. Ook hebben partners vaak (toegang tot) kennis, informatie en capaciteiten waar wij niet over beschikken. Maar hoe nu verder?

Het is evident dat bij het zoeken naar de balans tussen autonomie en afhankelijkheid, vertrouwen de bepalende factor is. En op de eerste plaats gaat het dan om het vertrouwen van de EU-lidstaten onderling. Juist hier zien we een kernprobleem: de Europese landen vertrouwen elkaar niet en blijven hun eigen belangen nastreven. Dit heeft directe consequenties voor de verschillende krijgsmachten, die weliswaar met elkaar willen samenwerken, maar die (tot nu toe) hun eigen structuren, procedures en middelen blijven hanteren. En voor militairen is het Strategisch Kompas niet concreet genoeg; er is ook weinig fiducie dat de beschreven ambities haalbaar zijn. Dat moet vanaf nu anders.

Begin dan ook met de acties die het Strategisch Kompas voorschrijft. Start met het uitbouwen en versterken van de centrale, gezamenlijk te bemensen organisaties, zoals de Single Intelligence Analysis Capacity en de Joint Cyber Unit. Vul de Rapid Deployment Capacity serieus met troepen en geef prioriteit aan de technische interoperabiliteit (tot onder bataljonsniveau), die medebepalend is voor de effectiviteit van gezamenlijke eenheden. Breng technologisch hoogwaardige eenheden in, zodat de industrie ook wordt geprikkeld tot snellere ontwikkeling van nieuwe capaciteiten en laat met grote demonstraties en oefeningen aan de rest van de wereld zien dat Europa niet alleen praat, maar in staat is om aan haar ambities concreet invulling te geven. Zo hoeft strategische autonomie voor het militaire domein niet vaag te blijven.

Ten slotte

Blijkbaar is de urgentie om op militair gebied sneller en meer in EU-verband op te trekken nog niet groot genoeg. Dat is in de kern een politiek vraagstuk. Van de militaire top verwachten we evenwel dat ze de politiek ertoe beweegt om niet langer met meel in de mond te blijven praten. Dus niet meer kauwen op onbereikbare idealen als ‘nationale autonomie’, maar aangeven dat er keuzes gemaakt moeten worden in Europees verband. Vertaal het Strategisch Kompas naar concrete militaire capaciteiten, kies de partners met wie die capaciteiten worden gerealiseerd en maak de ambities waar binnen vier jaar. Dé manier om het vertrouwen in Europese militaire kracht en daarmee ook onze strategische autonomie een boost te geven!

Redactie

Eindnoten

  1. AUKUS is een trilateraal veiligheidspact tussen Australië, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, dat op 15 september 2021 werd aangekondigd (bron: Wikipedia).
  2. ‘De militaire opkomst van China’, Vierkant Beschouwd in Carré 45e jaargang, nummer 2 - 2022, pag. 18 - 23
  3. ‘De Pax Sinica en het Nederlandse veiligheidsbeleid’, KTZ b.d. ir. Jeroen Franken, Militaire Spectator jaargang 191, nummer 5 - 2022, pag. 266 - 275
  4. ‘Olaf Scholz positioneert zich in Europa’s midden’, Luuk van Middelaar, NRC dd. 31 augustus 2022, pag. 19
  5. Het Strategisch Kompas is op 21 maart 2022 door de 27 EU-lidstaten vastgesteld en geeft richting aan het veiligheids- en defensiebeleid van de EU voor de komende 5-10 jaar.
  6. https://www.consilium.europa.eu/media/22459/eugs-conclusions-st14149en16.pdf