VIERKANT BESCHOUWD

Ja-maar wat als alles lukt?

‘Ja-maar wat als alles lukt’ is de titel van een boek van Berthold Gunster, auteur van een succesvolle reeks over ‘omdenken’. De afgelopen dertig jaar, sinds de val van de Muur, is Defensie vooral geconfronteerd met beperkingen en bezuinigingen. Nu, na de eerste voorzichtige verhogingen tijdens de laatste kabinetsperiode, gaat het budget significant omhoog. In de jaren 2024 en 2025 zal het zelfs het Europese gemiddelde benaderen. Nu zal er binnen de defensieorganisatie een vorm van omdenken plaats moeten vinden. We moeten van vragen, snijden en ‘roeien met de riemen die we hebben’ naar herstellen, verder ontwikkelen en groeien. Met het toekennen van drie miljard euro structureel, krijgt Defensie weliswaar niet helemaal waar het om heeft gevraagd, maar het is een behoorlijke stap in de juiste richting.

Defensie moet de komende jaren dan ook bewijzen dat dit geld inderdaad een hogere inzetgereedheid oplevert en dat de transitie om gereed te zijn voor de uitdagingen van vandaag en morgen is ingezet.

De structurele budgetverdeling is als volgt in het regeerakkoord verwoord: 500 miljoen euro voor de modernisering van het loongebouw en de arbeidsvoorwaarden;
1.350 miljoen euro voor intensiveringen op het vlak van gevechtsondersteuning, inzetvoorraden, digitalisering, innovatie, nieuwe (cyber)capaciteiten en wapensystemen;
1.150 miljoen euro voor het wegwerken van achterstanden op het gebied van vastgoed, IT, instandhouding en onderhoud van materieel.

In het regeerakkoord worden de zaken wel positiever gepresenteerd dan deze daadwerkelijk zijn. De gepresenteerde structurele groei van drie miljard euro is effectief slechts een groei van 2.350 miljoen structureel. Dat komt door het feit dat het budget dat beschikbaar was voor de vaststelling van het regeerakkoord, gedurende de periode 2022 t/m 2026 met 650 miljoen afneemt. Deze afname van de oorspronkelijke begrotingsreeks beperkt de uiteindelijke groei van het totale beschikbare budget. Semantisch dus correct gepresenteerd, maar in absolute getallen minder groei dan voorgespiegeld. Ook de opmerking dat Nederland hiermee voldoet aan het Europese gemiddelde van 1,85% bbp 1 is alleen van toepassing op de twee jaar dat Defensie een miljard extra krijgt, te weten in 2024 en 2025. Uiteindelijk dient het streven te blijven dat Nederland voldoet aan de afspraken binnen de NAVO en dus dat 2% van het bbp wordt uitgegeven aan Defensie. Dat zou in de huidige situatie betekenen dat Defensie structureel vijf miljard euro boven op het budget van 2021 zou moeten krijgen. Dat is ook met dit regeerakkoord dus nog niet het geval. In het regeerakkoord staan nog twee andere relevante zaken benoemd die effect kunnen hebben op de defensieorganisatie. Dat betreft de grotere nadruk op Europese samenwerking, inclusief een Europese militaire eenheid ter grootte van vijfduizend militairen en ‘onze specialismes cyber en inlichtingen’.

Anders denken, anders doen

Om de claims van doorgroei naar vijf miljard structureel extra te kunnen handhaven, moet Defensie in de komende jaren laten zien dat de nu toegekende gelden zinvol, effectief en rechtmatig worden uitgegeven. Ondanks de verruiming van de begrotingsregels door de invoering van het Defensie Materieel Fonds, waardoor de mogelijkheden voor het schuiven met gelden tussen de jaren worden verruimd, is het voor politiek draagvlak voor verdere groei van belang dat die toegekende budgetten ook daadwerkelijk besteed worden.

Het eerdergenoemde ‘omdenken’ is van belang om de toegekende budgetverhoging daadwerkelijk besteed te krijgen in de periode van dit kabinet. Er zullen goede plannen moeten worden opgesteld die op hoofdlijnen aangeven waar de gelden aan worden besteed. Naar wij aannemen zullen deze plannen terechtkomen in de Defensienota die de basis zal zijn voor de way ahead van onze krijgsmacht in de komende jaren. In deze Defensienota moet concreter dan tot nu toe worden aangegeven hoe de Europese samenwerking vorm gaat krijgen, wat de defensieleiding voor ogen heeft met informatiegestuurd optreden (IGO) en de digitale transitie, etc. Er zullen afspraken gemaakt moeten worden met o.a. het Ministerie van Financiën om procedures te vereenvoudigen, te versnellen, meer agile te maken zodat de verwerving van goederen en diensten kan worden versneld. Defensie zal samen met de vakbonden werk moeten maken van het nieuwe loongebouw en de nieuwe arbeidsvoorwaarden. De vijfhonderd miljoen euro voor de modernisering van het loongebouw en de arbeidsvoorwaarden moeten hier in eerste aanleg voldoende voor zijn. Er kunnen dan direct afspraken worden gemaakt om de groei van de organisatie te faciliteren met zo weinig mogelijk administratieve procedures. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat de defensieorganisatie in de komende jaren op een aantal plekken zal wijzigen en waarschijnlijk ook zal groeien. Het doorvoeren van deze wijzigingen, via een vereenvoudigd proces van opstellen en uitvoeren van reorganisatieplannen, strekt dan tot aanbeveling.

Aantrekkelijker en de basis op orde

Ja, maar wat als alles lukt …, als het Defensie lukt om de beschikbaar gestelde gelden de komende kabinetsperiode zinvol, effectief en rechtmatig uit te geven, staat Defensie er dan daadwerkelijk beter voor? De besteding van vijfhonderd miljoen structureel aan een moderner loongebouw (350 miljoen) en een verruiming van de arbeidsvoorwaarden zal Defensie zeker aantrekkelijker maken als werkgever. Dit plaveit de weg naar een beter gevulde militaire organisatie. Op dit moment is nog ongeveer 20% van de militaire functies niet gevuld. Als de organisatie aantrekkelijker wordt moet het mogelijk zijn om dit percentage aanzienlijk omlaag te brengen. Met name omdat het de bedoeling is om in het nieuwe loongebouw de startersfuncties meer concurrerend te maken. Demografische factoren en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zullen voor Defensie altijd een uitdaging blijven, maar de zelf gecreëerde concurrentieachterstand kan met dit geld in ieder geval worden weggewerkt.

Voor het wegwerken van achterstanden op het gebied van vastgoed, IT, instandhouding en onderhoud van materieel is 1.150 miljoen euro jaarlijks ongeveer hetgeen gevraagd is door de defensieleiding. De laatste jaren heeft de defensieleiding aangegeven dit bedrag nodig te hebben om de structurele tekorten op te heffen. De zinvolle besteding van deze fondsen zorgt er dan ook voor dat de basis van Defensie op orde kan worden gebracht.

Defensie heeft achterstand op gebied van vastgoed (foto: Defensie)

Aan het eind van de kabinetsperiode zou een aanzienlijke verbetering zichtbaar moeten zijn. De twee keer een miljard euro extra in 2024 en 2025 kunnen natuurlijk alleen aan incidentele uitgaven worden besteed. Onderwerpen die zich hiervoor lenen zijn de aanvulling van de voorraden reservedelen, het aanvullen van munitievoorraden tot 100% van de Beleidskader Inzetvoorraden (BKI-) normen, nieuwbouw van magazijnen, etc. Vooral die twee keer een miljard euro kunnen zorgen voor een echte inhaalslag. Als het niet zou lukken om de facturen te betalen in 2024 en ‘25, maar de aanbesteding wel heeft plaatsgevonden, dan kan binnen het Defensie Materieel Fonds het budget worden gemanaged. Al met al kunnen met dit geld significante stappen worden gezet om de basis van de huidige krijgsmacht dus daadwerkelijk op orde te brengen.

Ook beter en betrouwbaarder?

Of de 1.350 miljoen euro jaarlijks voor intensiveringen daarentegen ervoor gaan zorgen dat we er dan echt beter voorstaan, is sterk afhankelijk van de keuzes die de komende periode worden gemaakt en of die geconcretiseerd gaan worden in de nieuwe Defensienota. Deze keuzes zullen discussies en heldere besluiten vergen. De CDS heeft in 2021 wel eens aangegeven dat indien Defensie geen vier miljard structureel krijgt toegewezen, er toch zal worden gestart met de transitie van de krijgsmacht zoals deze in de Defensievisie 2035 (DV 2035) op hoofdlijnen staat beschreven. Ook minister Bijleveld heeft dit in het verleden gezegd. Feit is dat Defensie minder dan die vier miljard structureel toegewezen heeft gekregen. Dus rijst de vraag welke keuzes er gemaakt gaan worden. Bij Defensie is nu een aantal schrijfteams bezig met de eerste versie van de Defensienota 2022. Alhoewel iedereen van mening is dat onze krijgsmacht zal moeten veranderen en zich moet ontwikkelen tot een IGO-organisatie, zal er een gedragen besluit genomen moeten worden wat IGO nu precies omvat en wat ervoor nodig is om van de huidige naar zo’n organisatie over te gaan. Gaat het dan ook om het afstoten van capaciteiten en middelen die de krijgsmacht nu heeft? Mede in het licht van de opmerkingen over specialiseren in cyber en inlichtingen in het regeerakkoord, zullen de te maken keuzes niet evident zijn. En al helemaal niet als de transitie naar een IGO-organisatie, met doorontwikkelde specialismes op het gebied van cyber en inlichtingen, betekent dat bepaalde militaire taken minder of wellicht zelfs helemaal niet meer uitvoerbaar zijn.

De noodzaak tot veranderen van de krijgsmacht wordt overigens breed onderkend. De voorgestelde veranderingen variëren van een humanitaire krijgsmacht (GroenLinks) tot een de eerste hoofdtaak serieus nemende IGO-krijgsmacht, zoals door de vorige regering is vastgelegd in de DV 2035. Met de 1.350 miljoen per jaar voor intensiveringen zullen er zeker zaken gaan veranderen. Of die veranderingen de mammoettanker daadwerkelijk van koers laten veranderen is afhankelijk van de keuzes in 2022. Om het predicaat ‘betrouwbare partner’ opnieuw te verdienen zal Nederland zich, ondanks de voorgenomen wijzigingen, wel aan de internationale afspraken en toezeggingen moeten houden. Zo niet, dan heeft dat consequenties voor de geloofwaardigheid van ons land en dat zal de samenwerking in Europees verband bemoeilijken.

Cyber, een van onze specialismes (foto: Defensie)

Sturen wordt een uitdaging

Het uitzetten van de nieuwe koers van de mammoettanker kan nog wel eens uitdagend zijn. Men zou kunnen denken dat de DV 2035 is vastgesteld en daarmee de hoofdschootsrichting is bepaald. Echter, die visie is een product van het vorige kabinet, waar het huidige kabinet zich niet aan hoeft te houden en waar geen financiële dekking voor is geregeld. Dat geeft dus ruimte aan de politieke leiding van het nieuwe kabinet. De nieuwe minister van Defensie is lid van D66, de partij die Defensie geen prioriteit heeft gegeven in haar partijprogramma. Deze partij heeft bij monde van haar vertegenwoordiger in de Vaste Commissie voor Defensie (VCD) aangegeven dat Europese samenwerking eerst vorm moet krijgen, voordat er meer geld voor Defensie komt. Nu het defensiebudget met structureel drie miljard euro is opgehoogd zal moeten blijken in hoeverre de mening van de nieuwe minister en de CDS overeenstemmen.

Koersverandering van een mammoettanker is uitdagend (foto: Wikimedia Commons)

Ook kan er discussie rondom het verder uitwerken van de ‘specialismes’ cyber en inlichtingen worden verwacht, omdat activiteiten van de krijgsmacht nu al op gespannen voet staan met de Wet op de Inlichtingen en Veiligheid (WIV) en de Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensverwerking (U-AVG), de zogeheten privacywet. Zie ook de uitspraken die de vorige minister, Henk Kamp, in zijn nadagen heeft gedaan in relatie tot dit onderwerp (eindnoot 2). De vraag is dus of de wettelijke kaders en de behoeftes van de genoemde specialismes met elkaar in lijn gebracht kunnen worden. Bij het uitzetten van een nieuwe koers is het ook van groot belang dat alle spelers dezelfde koers aanhouden en dat geen persoonlijke belangen of belangen van een defensieonderdeel worden nagestreefd. Het maken van de keuzes die uiteindelijk in de Defensienota 2022 terecht moeten komen, als koersbepaling voor de mammoettanker, is dus zeker uitdagend. Maar om er uiteindelijk beter voor te staan is het relevant dat er heldere keuzes worden gemaakt en dat iedereen, van ministerie tot en met de werkvloer, vervolgens handelt in lijn hiermee. Bij tegengesteld handelen blijft het schip namelijk gewoon rechtdoor varen.

Een extra punt van zorg om alle plannen gerealiseerd te krijgen en daarmee het geld zinvol, effectief en rechtmatig te besteden, is het absorptievermogen van de organisatie. Op dit moment is er 20% ondervulling bij de militaire functies. Om de basis op orde te krijgen en daarbij ook nog eens in staat te zijn om te veranderen, is het van belang dat de organisatie goed is gevuld. Voor een adequate vulling in het digitale-, het cyber- en het inlichtingendomein zal er met vele anderen in dezelfde vijver moeten worden gevist. Dat vergt een plan, inclusief militaire profielen per taakveld, om de organisatie te kunnen vullen en indien nodig te laten groeien. Eenheden zullen, naast de instandhouding en verbetering van de eigen inzetgereedheid, ook veranderingen moeten doorvoeren, zoals de inbedding van en het leren omgaan met nieuwe (digitale) middelen, meer gebruik maken van informatie van eigen en andere eenheden, etc. Dit zal een druk leggen op de al volle agenda’s en op het oefenprogramma.

Ten slotte

Om Defensie van koers te laten veranderen lijkt vier jaar veel, maar hier is sprake van een mammoettanker, waarbij de koersverandering gepaard gaat met de nodige uitdagingen. Het zijn echter wel mooie uitdagingen: dit keer geen uitgeperste citroen nog verder uitknijpen, maar druiven zoet laten worden zodat deze over een paar jaar kunnen worden geplukt. De redactie van Carré heeft er vertrouwen in dat over vier jaar zal blijken dat er belangrijke stappen zijn gezet om de basis op orde te krijgen. De zinvolle, effectieve en rechtmatige besteding van de gelden voor de intensivering daarentegen zal de lakmoesproef vormen voor de toekomst van de defensieorganisatie. Als de leiding er niet in slaagt om de mammoettanker een nieuwe, goede koers te laten varen is Defensie alsnog niet geschikt voor de uitdagingen van morgen, ondanks een verbetering van de inzetgereedheid van de organisatie.

Redactie

Eindnoten: 1. Het uiteindelijke percentage is afhankelijk van het bbp in die jaren. 2. Interview in de NRC, 3 januari 2022: ‘Defensieminister Henk Kamp: De handen zijn ons op de rug gebonden’.