VIERKANT BESCHOUWD

Defensie, Quo Vadis?

Bij het schrijven van dit Vierkant Beschouwd (VB) was het twintig jaar geleden dat de wereld werd opgeschrikt door een reeks terroristische aanslagen gericht op het hart van de Verenigde Staten (VS): de Twin Towers in New York, het Pentagon in Washington DC en een mislukte aanslag die waarschijnlijk het Witte Huis of het Capitool als doelwit had. Alhoewel deze door Al Qaida georganiseerde aanslagen niet de allereerste waren die op Amerikaanse burgers waren gericht, markeerden zij wel het begin van wat president George W. Bush de ‘war on terror’ zou noemen.

Inleiding

Nog geen maand later vielen de VS Afghanistan binnen, toen de Taliban weigerden Osama bin Laden, het brein achter de aanslagen, uit te leveren. Een oorlog die op veel sympathie en steun kon rekenen, niet alleen in de NAVO-lidstaten en andere westerse landen, maar ook bij leiders voor wie dat minder voor de hand ligt, zoals de Russische president Vladimir Poetin. De latere Amerikaanse inval in Irak, ruimhartig gesteund door het Verenigd Koninkrijk (VK) onder premier Tony Blair, kon op aanzienlijk minder enthousiasme rekenen, zeker nadat de veronderstelde massavernietigingswapens van Saddam Hoessein niet werden aangetroffen. NAVO-partner Frankrijk verklaarde zich vanaf het begin mordicus tegen deze invasie, hetgeen de verhoudingen tussen Amerika en Frankrijk niet bepaald ten goede kwam.

Quo Vadis, waarheen gaat gij, is een veel gebruikte uitdrukking om aan te geven dat mensen of organisaties voor een belangrijke keuze staan. Het was de titel van films, muziekstukken, een toneelstuk, een roman en een game voor de spelcomputer. De uitdrukking komt uit het Bijbelverhaal over de apostel Petrus die uit Rome was gevlucht voor de wrede keizer Nero. Op de Via Appia kwam hij de verrezen Jezus tegen, die hem de vraag stelde: ‘Quo Vadis?’. Petrus keerde daarop terug naar Rome om daar alsnog gevangen te worden gezet en gekruisigd te worden.

Ook de Duitse regering stond niet te trappelen om mee te doen met een coalition of the willing in Irak en Nederland gaf tot aan de instelling van de VN Stabilisatiemacht in Irak (SFIR) louter politieke steun. De inval in Irak markeerde het begin van jarenlang voortmodderen in de strijd tegen terrorisme. Zij wordt soms zelfs gezien als katalysator voor de latere stichting van het ongekend bloeddorstige kalifaat, de Islamitische Staat (IS). Langzamerhand moeten we ons af vragen of ‘de oorlog tegen het terrorisme’ überhaupt wel te winnen is. Het einde van twintig jaar inzet van het Westen in Afghanistan werd recentelijk afgesloten met de smadelijke aftocht uit Kabul. Als we de balans opmaken van de interventies van het Westen, zoals in Afghanistan en Irak, dan zien we dat na de terugtrekking van de troepen er nog lang geen sprake is van een stabiele democratische rechtsstaat. De vraag rijst dan ook of de lessen van de laatste twintig jaar gevolgen moeten hebben voor de Nederlandse politiek met betrekking tot de inzet van onze krijgsmacht. Inmiddels is eveneens duidelijk geworden dat om missies intern te kunnen ‘verkopen’ aan het parlement de doelstellingen soms ruimer en anders werden verwoord dan de militaire doelstellingen voor de uitgezonden eenheden. In andere media1 werd onlangs al de vraag gesteld of er nog wel toekomst is voor de tweede hoofdtaak van Defensie. In Carré werd overigens met betrekking tot de noodzakelijke versterking tegen een assertiever Rusland en het oprukkende China geruime tijd geleden al bezorgdheid uitgesproken over het lot van de tweede hoofdtaak2. Zonder hier een pleidooi te willen houden voor het afschaffen ervan, vraagt de redactie in dit VB wel om meer aandacht voor de andere twee hoofdtaken van Defensie.

Hoofdtaken

In het jaar 2000 werd Artikel 97 van de Grondwet geactualiseerd en zodanig geformuleerd dat de krijgsmacht er is ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het koninkrijk, en daarnaast ook ten behoeve van de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Afgeleid hiervan heeft Defensie sinds het uitbrengen van de Defensienota 2000 een drietal hoofdtaken:

  • Bescherming van het eigen en het bondgenootschappelijk grondgebied;
  • Bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;
  • Ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp.

Ruim een jaar geleden, op 15 oktober 2020, werd de Defensievisie 2035 gepubliceerd. Als – politiek zo gewenste – betrouwbare partner en beschermer wordt er ingezet op een sterker en meer zelfredzaam Europa, verdere specialisatie binnen de NAVO en de EU, en op strategische capaciteiten voor een weerbare samenleving. Naast een veelomvattende dreigingsanalyse viel in de visie ook te lezen dat Defensie de laatste twintig jaar hoofdzakelijk was ingezet ten behoeve van de tweede hoofdtaak. Nadat in september 2021 aan de NAVO-missie in Afghanistan een einde was gekomen begon de discussie of de Nederlandse inzet daar voor niets was geweest; een vraag die in sociale en andere media overwegend met ‘ja’ werd beantwoord. De vraag die wij graag gesteld zouden zien is in hoeverre de nadruk op de tweede hoofdtaak van Defensie nog wel in het belang van Nederland is. Naast een aantal argumenten pro, zijn er ook enkele te noemen die daartegen pleiten.

Nederlandse F-16's werden ingezet voor de strijd tegen IS (foto: Defensie)

Grondwet voor de Verenigde Nederlanden (1814)

Toenemend belang van de zelfredzaamheid van Europa

Op grond van artikel 5 van het NAVO-statusverdrag wordt een aanval op een van de leden beschouwd als een aanval op alle lidstaten. Dit artikel is sinds de oprichting in 1949 de basis onder de NAVO. De afschrikking die hiervan uitging was tijdens de Koude Oorlog en onmiddellijk daarna groot genoeg om potentiële tegenstanders te weerhouden van ondoordachte avonturen. De feitelijke situatie was echter dat de Europese lidstaten comfortabel konden schuilen onder de Amerikaanse (atoom)paraplu. Een situatie die alle partijen goed uitkwam, maar er zijn haarscheuren ontstaan in deze constellatie.

Tijdens de Koude Oorlog was de situatie overzichtelijk: de grens tussen NAVO en Warschaupact, de Inner German Border (IGB), liep dwars door Duitsland en de legers stonden recht tegenover elkaar. De IGB is allang verdwenen en nu zijn de Baltische staten de NAVO-leden die direct aan Rusland grenzen en er waarschijnlijk het meest van te vrezen hebben. Zou Rusland deze voormalige Sovjet-gebieden binnenvallen, dan is dat een artikel 5-scenario, maar of de NAVO met de enhanced Forward Presence (eFP) in zo’n geval veel zou kunnen uitrichten lijkt twijfelachtig. Het aanvoeren van versterkingen vanuit West-Europa en de VS kan geruime tijd in beslag nemen, terwijl de Russen al binnen enkele dagen de hoofdsteden van de Baltische staten bezet kunnen hebben. Het feit dat er een contingent NAVO- en vooral ook Amerikaanse militairen aanwezig is, vormt evenwel een politieke trip wire. Laten we ervan uitgaan dat dit afdoende is om een direct Russisch militair avontuur te voorkomen.

Een ander scenario zou kunnen zijn dat door opgehitste onlusten de Russische minderheid in Estland zich bedreigd gaat voelen en Russische milities hun ‘broeders’ te hulp schieten. Een dergelijke situatie kan uit de hand lopen als de NAVO met militaire middelen zou reageren en de Russen dan ter ‘verdediging’ het reguliere leger zouden inzetten. Het Westen heeft natuurlijk nog de dreiging met kernwapens als afschrikking achter de hand, maar het is maar de vraag of een Amerikaanse president bereid is daartoe over te gaan om een ministaatje aan de Oostzeekust te redden en zodoende een kernoorlog met mogelijk fatale gevolgen voor Amerikaanse steden te riskeren. Kortom, om een geloofwaardige afschrikking van de grond te krijgen zullen de Europese NAVO-landen meer moeten investeren in het opzetten van een adequate verdediging. En dat niet alleen met louter militaire, kinetische middelen, maar ook in de informatieomgeving, o.a. gericht op het bestrijden van de verspreiding van desinformatie vanuit andere staten.

Donald Trump begon al kort na zijn aantreden in 2016 te hameren op het nakomen van hun financiële verplichtingen door de Europese NAVO-leden. Zijn retoriek ging echter verder dan toen hij de bereidheid van de VS om de Europeanen in geval van nood bij te staan koppelde aan de hoogte van de Europese defensie-uitgaven. Anders gezegd, geen 2% bbp, dan geldt voor de VS ook geen artikel 5-situatie als een Europees NAVO-land zou worden aangevallen. Om een tegen Europa gerichte dreiging te kunnen weerstaan is het dus van groot belang om te voldoen aan de ooit afgesproken norm. Dat geldt zeker ook voor Nederland met zijn armzalige ca. 1.4% bbp voor Defensie. Premier Rutte sprak ooit dat Nederland eraan werkt om ‘stap voor stap onze defensie-uitgaven richting de 2% van het bbp te bewegen’. Dat percentage zou dan in 2024 moeten zijn bereikt, voegde hij eraan toe. Het staat echter vast dat dit niet gaat lukken. Meer dan een schamele driehonderd miljoen extra voor Defensie zat er na de Algemene Beschouwingen na Prinsjesdag niet in, waarbij ook het defensiepersoneel er bekaaid af kwam. Het demissionaire kabinet heeft het dus voornamelijk bij woorden gelaten. Het zal afwachten zijn of een nieuw kabinet Rutte IV een hogere prioriteit geeft aan onze veiligheid dan Rutte III.

Gelet op de huidige ontwikkelingen zal Nederland het best in Europees verband kunnen bijdragen aan de collectieve verdediging. De VS zijn verwikkeld in een machtsstrijd met China en hun aandacht voor Europa is tanende. De uiteenlopende belangen van Europa en de VS maken duidelijk dat Europa volwassen moet worden en verantwoordelijkheid moet nemen om zich te ontwikkelen tot een militaire speler van betekenis. Europa heeft weliswaar in de loop der jaren op economisch gebied veel bereikt: een interne markt, een gemeenschappelijke munt, vrij verkeer binnen de Schengenzone, bescherming van consumenten, enzovoort. De EU is aldus met zijn 450 miljoen inwoners een economische macht van grote betekenis geworden. Alleen is een economische grootmacht nog geen geopolitieke grootmacht en dus kwetsbaar. Verdergaande politieke samenwerking wil in Europa echter maar niet van de grond komen en ook op het gebied van een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid zijn de principes en uitgangspunten weliswaar vastgelegd, maar in praktische zin is er nog niet veel bereikt. Twee decennia na de toetreding van de Oost-Europese landen tot de EU lijken de idealen van de visionaire pioniers van een verenigd Europa nog slechts een schim van de realiteit van nu. Politici als Jaroslaw Kaczyński in Polen en Viktor Orbán in Hongarije koesteren nationalistische idealen en oude Europese waarden, zoals de rechtsstaat, vrijheid van meningsuiting en respect voor de rechten van minderheden, hebben voor hen weinig waarde. Zij zien de EU als bron van subsidies die in ruil daarvoor niet te veel eisen mag stellen of verplichtingen opleggen. Elders in Europa steken nationalistische tendensen eveneens de kop op. Ook in Nederland telt de Tweede Kamer al meer dan vijfentwintig leden die de EU het liefst de rug zouden willen toekeren.

Hoewel Europa zich staande moet zien te houden naast de andere grote spelers op het wereldtoneel, lijkt de vorming van een gezamenlijke EU-defensiecapaciteit dus ver weg. De inzet, of niet-inzet, van een Europese strijdmacht zal nog lang een punt van discussie blijven. Slechts kleinere vormen van samenwerking, met opleidingen of op relatief kleinschalig materieelgebied, zijn van de grond gekomen en deze zullen voorlopig wel het hoogst haalbare blijven. Helaas kan daarmee geen crisis worden bedwongen, of afschrikking worden gerealiseerd. Het is jammer dat meer en uitgebreidere samenwerking op defensiegebied binnen de Europese NAVO-landen zo moeizaam van de grond komt.

NAVO Enhanced Forward Presence (Foto: nato.int)

Toch zullen wij Europeanen, nu de VS zich langzaam maar zeker terugtrekken uit Europa en hun interesse verplaatsen naar Azië, eieren voor ons geld moeten kiezen. Een wake up call wat dat betreft was de recente aankondiging van het nieuwe AUKUS-samenwerkingsverband tussen Australië, het Verenigd Koninkrijk (VK) en de VS. Een trouwe NAVO-bondgenoot als Frankrijk werd hier op hardhandige wijze aan de kant gezet. De Fransen beschouwden dit als verraad en het chagrijn zit dieper dan alleen het afzeggen van een lucratieve order voor onderzeeboten door Australië. De Franse minister Jean-Yves Le Drian van Buitenlandse Zaken sprak van een eenzijdige, onbehouwen en onvoorspelbare beslissing, zoals hij die alleen van iemand als Donald Trump had verwacht. Hij liet zelfs de Franse ambassadeurs in Washington en Canberra terugkomen voor ‘consultaties’; in diplomatieke kring een ongehoorde stap tussen bondgenoten. Het toont aan dat de VS weinig belang hechten aan (of vertrouwen hebben in) bijdragen van de EU aan het machtsevenwicht in de Indo-Pacific regio. De EU-landen zien nu hoe ze uit elkaar worden gespeeld en zullen moeten kiezen. Verdieping van de politieke en militaire samenwerking in EU-verband of verder invloed verliezen. Ieder voor zich zullen de landen economisch en militair niet kunnen opboksen tegen China en Rusland. Er zal alles op alles moeten worden gezet om te voorkomen dat die machtsblokken op economisch respectievelijk militair gebied Europa hun wil opleggen. Europa heeft de potentie om dat te voorkomen, maar het zal daar dan wel naar moeten handelen.

Nationale ondersteuning

Al sinds jaar en dag is Defensie met personeel en materieel dat snel beschikbaar kan zijn een gewaardeerde redder in nood bij rampen en crises. Niet voor niets is deze vorm van inzet een van de hoofdtaken van Defensie. De zomer van 2021 leek een aaneenschakeling van rampen in alle categorieën. In eigen land werd tussen augustus 2020 en augustus 2021 bij de bestrijding van de COVID-19 pandemie gebruik gemaakt van honderden militairen bij onder andere het inrichten en bemannen van teststraten, de distributie van vaccins en zelfs de bouw van een baileybrug in Gouda. Behalve de nog steeds voortwoekerende corona-pandemie vielen in 2021 de wereld ook nog tal van onbeheersbare branden en catastrofale overstromingen ten deel. Nederland bleef hierbij niet gespaard. Het valt te verwachten dat, als gevolg van de klimaatverandering, dit soort rampspoed in de toekomst vaker voorkomt. De rampen en crises die ons land kunnen treffen zijn divers van aard en onvoorspelbaar. Wie in 2019 zou hebben voorspeld dat de wereld op slot zou gaan als gevolg van een pandemie zou als paniekzaaier zijn bestempeld. Rampzalige overstromingen in ons land, dat wereldwijd als toonbeeld van goed watermanagement wordt gezien, was kortgeleden nog ondenkbaar. Na de overstromingen in Limburg en de Betuwe in de jaren negentig werd verondersteld dat het gevaar op overstromingen aanzienlijk was verminderd. De maand juli was wat dat betreft een eye opener. De beelden van de verrassende en rampzalige overstromingen zullen velen aan het denken hebben gezet. Hoewel de impact van de overstromingen in Nederland minder catastrofaal was dan in onze buurlanden was toch de inzet van achthonderd militairen noodzakelijk als bijstand voor de nationale autoriteiten. Van onbeheersbare bosbranden wordt gedacht dat die eigenlijk alleen voorkomen in Californië en Australië of, dichter bij huis, in Zuid-Europa. Zo werd in Albanië door Nederland met Chinook helikopters drie weken lang assistentie verleend bij de bluswerkzaamheden. Het valt echter niet uit te sluiten dat dit soort assistentie in de toekomst ook in Nederland aan de orde komt. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (MJV) concludeerde namelijk in een recent rapport3 dat in Nederland een groot risico bestaat op onbeheersbare natuurbranden. Voor het blussen van natuurbranden kunnen naast maximaal drieduizend militairen ook helikopters beschikbaar worden gesteld.

Maar niet alleen bij wateroverlast en brandbestrijding kunnen militairen worden ingezet. Zo wordt meer dan ooit de Explosieven Opruimingsdienst (EOD) tegenwoordig opgeroepen voor tal van vormen van assistentie, variërend van het onschadelijk maken van blindgangers uit de oorlog tot het opruimen van verdachte pakketjes en de nasleep van het gebruik van explosieven door criminelen. Ook Host Nation Support (HNS) valt onder nationale taken. De catalogus Nationale Operaties vermeldt alle soorten steun en de capaciteiten die door Defensie op verzoek van de civiele autoriteiten kunnen worden geleverd.

Van meer recente datum zijn de aanvallen met gijzelsoftware waardoor de nationale veiligheid wordt bedreigd. Nederland is daarvoor onvoldoende toegerust, schrijft de minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer4. Defensie heeft een cybercommando, maar het is de vraag of dit kan worden ingezet. Deskundigen verschillen daarover van mening en als er geen staat aantoonbaar achter de digitale aanvallen zit, dan is er geen mandaat voor Defensie. Met andere woorden: inzet van het cybercommando mag niet als het geen oorlog is. Ook is extreem moeilijk aan te tonen of cybercriminelen bescherming van hun nationale overheid genieten. Defensie heeft de middelen, maar als de bereidheid ontbreekt om deze daadwerkelijk in te zetten, is het niet meer dan een fopspeen5.

Voor het goed kunnen uitvoeren van nationale taken is samenwerking tussen civiele en militaire autoriteiten van groot belang. In de Defensievisie 2035 wordt daaraan echter nauwelijks aandacht besteed. En dat terwijl Defensie in vele gevallen toch samen met Politie en Justitie een voorname rol speelt bij de nationale veiligheid, soms als first responder, maar ook als last line of defence6. Een goede visie op een maatschappelijke civiel-militaire samenwerking is dan ook noodzakelijk. Daarbij dient bedacht te worden dat, ondanks het bestaan van een catalogus Nationale Operaties, Defensie geen Ali Express of Amazon.com is waaruit naar hartenlust geshopt kan worden als dat zo uitkomt. Want net als diverse andere (overheids)organisaties kampt Defensie met een schreeuwend tekort aan arbeidskrachten en zijn de middelen schaars. Meer nadruk op het belang van een goed uitgeruste en gevulde defensieorganisatie voor de veiligheid in Nederland zou daarom een goede zaak zijn.

Genisten bouwen nooddijk (Foto: Defensie)

Nationale hulpverlening (Foto: Defensie)

Ten slotte

Het mislukken van interventies buiten het NAVO-gebied, met Afghanistan als meest recente voorbeeld, heeft aangetoond dat militair ingrijpen in andere landen vaak niet het gewenste resultaat oplevert. Om landen met een totaal verschillende culturele achtergrond met militaire middelen om te vormen tot een democratie naar westers model is een utopie gebleken. Al zullen er ongetwijfeld redenen blijven bestaan om in andere landen in te grijpen, bijvoorbeeld ter voorkoming van terroristische aanslagen of onbeheersbare migratiestromen. Het is dan wel wenselijk dat de politieke ‘verkoopstrategie’ en de militaire doelstellingen van een missie met elkaar in de pas lopen. Al met al is het aantal missies in het kader van de tweede hoofdtaak aan het teruglopen en mogen we meer terughoudendheid van de Nederlandse politiek verwachten.

De eerste en de derde hoofdtaak van Defensie hebben daarentegen aan betekenis gewonnen. Door het verschuiven van de Amerikaanse focus naar de Indo-Pacific regio zal de gemeenschappelijke verdediging in Europees verband meer nadruk moeten krijgen. De derde hoofdtaak zal onder meer door klimaatverandering aan betekenis winnen en er zal in de toekomst waarschijnlijk vaker een beroep op Defensie worden gedaan bij rampenbestrijding. Defensie zal daar goed op voorbereid moeten zijn, dat is wat de Nederlandse samenleving van ons verwacht. Dat houdt in dat voor de uitvoering van deze hoofdtaken meer budget beschikbaar moet komen. En dat budget zal niet alleen ten goede moeten komen aan nieuw en verbeterd materieel, maar zeker ook aan behoud, werving en opleiding van personeel. Defensie zal zich meer dan ooit als een aantrekkelijke werkgever moeten profileren. De vrees bestaat dat, door het wegvallen van avontuurlijke uitzendingen naar missiegebieden en de daaraan verbonden emolumenten, de motivatie van jonge mensen om militair te worden en te blijven zal afnemen. Als dat daadwerkelijk gebeurt en het aantal vacatures nog verder stijgt, is dat niet minder dan rampzalig voor de krijgsmacht. Reden te meer voor een nieuw kabinet om serieus werk te maken van de vernieuwing van het personeelssysteem van Defensie, inbegrepen een nieuw zogeheten loongebouw, zonder weer in langdurige, stroperige procedures te vervallen.

Defensie staat op een kruispunt, er moeten belangrijke keuzes worden gemaakt en prioriteiten worden gesteld. Quo Vadis Defensie?

Redactie

Amerikaanse F-16C afkomstig van Spangdahlem (foto: LWD)

Eindnoten

  1. Armex, september 2021.
  2. VB 4-2020, Het einde van de tweede hoofdtaak.
  3. Natuurbranden, Onderzoek naar de voorbereidingen in de veiligheidsregio’s, Inspectie OOV, MVJ.
  4. Brief Minister van Buitenlandse Zaken d.d. 6 oktober 2021.
  5. Bart Jacobs, hoogleraar computerbeveiliging in Nijmegen en lid Cyber Security Raad, en Paul Ducheine, hoogleraar in het recht van militaire cyberoperaties aan de UvA, in dagblad Trouw, 8 oktober 2021.
  6. Prof. dr. P.L.J. Bos (NLDA), Militaire Spectator oktober 2020.