OPINIE - BINNENLAND
Wat weegt het zwaarst?
Een onderzoek naar externe en interne factoren als verklaring voor het defensiebeleid van de kleine staat Nederland
LKOL D.L.J. (DAAN) SPEETJENS BC MSC
In het kader van mijn master-studie Political Science - International Relations aan de Radboud Universiteit in Nijmegen heb ik een afstudeeronderzoek gedaan naar de vraag of interne dan wel externe factoren de vorming van het defensiebeleid van kleine staten beter verklaren. In politicologische termen is dit een onderzoek naar conflicterende theorieën die allemaal een verklaring geven voor de wijze waarop kleine staten hun defensiebeleid vormen, maar die niet tegelijkertijd waar kunnen zijn. Het onderzoek betrof een vergelijkende case-study naar drie historische cases die zich in de Nederlandse geschiedenis sinds 1945 hebben voorgedaan. De redactie van Carré heeft mij verzocht een samenvattende bewerking van mijn thesis te publiceren – een verzoek waar ik graag gehoor aan geef. Zorgvuldigheidshalve wijs ik erop dat de tekst van de thesis prevaleert boven dit artikel. De thesis is te raadplegen via de repository van de Radboud Universiteit.
Lkol Speetjens na zijn afstudeeronderzoek in Nijmegen (foto: Linked In)
Inleiding
De politieke wetenschappen worden gekenmerkt door een rijkdom aan ‘-ismen’, ofwel wetenschappelijke theorieën die het in zich hebben om onder meer het gedrag van staten te verklaren. Dat de geldigheid van deze theorieën soms uiterst beperkt is mag duidelijk zijn. Het streven van de politieke wetenschappen om een alomvattende algemeen geldige theorie te formuleren heeft een dertigtal jaren geleden al een min of meer einde gevonden. Toen de politieke wetenschappen niet in staat gebleken waren de omwenteling van 1989 en volgende jaren te voorspellen werd nog eens duidelijker dat het voorspellen van statelijk en interstatelijk gedrag een hachelijke zaak is. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk getheoretiseerd kan worden over nationale en internationale ontwikkelingen die elkaar beïnvloeden.
In de politieke wetenschappen bestaat een aantal grand theories, zoals het Realisme – een theorie die behoorlijk dominant is. Heel kort samengevat zegt deze theorie dat staten zich tot elkaar verhouden als actoren in een volstrekte anarchie, waarbij ze geen andere keuze hebben dan hun eigen belangen bijna tot iedere prijs veilig te stellen. In deze kille wereld zoeken kleinere staten steun bij grotere, hegemoniale staten om hun veiligheidsbelangen te dienen, en in dit perspectief zou je kunnen stellen dat de wereld tijdens de Koude Oorlog uit twee hegemoniale constellaties bestond, waarin kleine staten weinig andere keuze hadden dan te doen wat the hegemons van ze eisten. Dit impliceert dat interne factoren binnen kleinere staten een beperkte maar vaker géén rol van betekenis speelden of spelen. Kras gezegd zou je kunnen stellen dat als bijvoorbeeld de Amerikanen van Nederland eisten dat de defensiebegroting naar een bepaalde financiële omvang verhoogd moest worden, Nederland dat slaafs deed. Dit is het punt waar mijn twijfel gewekt werd.
In de afgelopen decennia heb ik het Nederlandse defensiebeleid sinds 1945 in de context van nationale, internationale en bondgenootschappelijke verbanden bestudeerd. Toen ik aan mijn studie begon was ik dan ook de mening toegedaan, zoals zovelen van ons, dat Nederland in hoge mate zelf bepaalde wat haar bijdrage aan de bondgenootschappelijke militaire inspanning was, en vaak onder voorbijgaan aan wat er écht nodig was of internationaal afgesproken. Dat dit tot kritiek en internationale druk leidde was duidelijk, maar de effecten daarvan bleven grotendeels onzichtbaar voor me.
Als econoom heb ik nooit het idee geaccepteerd dat een land als Nederland slaafs achter een hegemoniale macht als de Verenigde Staten (VS) aan zou lopen en keurig uit zou voeren wat ‘Washington’ van haar vroeg. Ik meende in mijn economisch georiënteerde invalshoek andere dingen te zien. Voor mij leek het bewijs van andere drijfveren voor defensiebeleid vrij manifest, met dien verstande dat dit natuurlijk, wetenschappelijk gesproken, slechts mogelijke indicatoren voor causale verbanden oplevert. Het Neoklassieke Realisme incorporeert nadrukkelijk meer elementen als basis van haar analyse dan het Realisme. Deze theorie, die nog steeds behoorlijk onder vuur ligt, omdat ze nog lang niet volledig is uitontwikkeld, incorporeert nadrukkelijk en op de eerste plaats binnenlands-politieke factoren als mogelijke mede-explananda van buitenlands beleid. In het kader van dit artikel voert het te ver om op de bouten en moeren van de theorie in te gaan, maar binnen die beperking is het wel zinnig om te wijzen op het feit dat de theorie politieke leiderschapsperspectieven, strategische cultuur, de relatie tussen staat en samenleving en tenslotte binnenlandse instituties beschouwt als belangrijke factoren van invloed op het buitenlands politieke handelen van staten. Mijn onderzoek beoogde dus niet alleen om uit te zoeken welke factoren nu het beste statelijk internationaal gedrag verklaren, maar ook om een bijdrage te leveren aan de verdere ontwikkeling van de theorie.
Derhalve bewoog mijn onderzoek zich primair langs twee assen, te weten een Realistische en een Neoklassieke Realistische as, waarbij de verklaringen van beide theorieën voor empirische fenomenen met elkaar geconfronteerd worden. Door vanuit deze twee perspectieven een drietal zeggingskrachtige cases te bestuderen ontstond inzicht in het verklarende vermogen van de respectievelijke theorieën. Dat, tenslotte bood een basis voor een beantwoording van de onderzoeksvraag, namelijk welke theorie nu de beste verklaring van het fenomeen bood.
Cases
In het onderzoek heb ik een drietal cases ondergebracht, die ieder voor zich aan een aantal criteria moesten voldoen. Het belangrijkste criterium was dat een externe disruptieve ontwikkeling een impuls gaf waarvan verwacht mocht worden dat die effect zou hebben op het defensiebeleid van de kleine staat Nederland. Ik moet hierbij opmerken dat het begrip ‘kleine staat’ problematisch is, omdat Nederland een economische grootmacht is, maar een militaire dwerg. Ik heb derhalve het criterium ‘militaire macht’ gebruikt om mijn keuze voor Nederland als kleine staat te onderbouwen. De andere twee criteria waren ‘internationale druk/politieke respons’ en ‘aanmerkelijke maatschappelijke consequenties voor Nederland’. Op basis van deze drie criteria kwam ik tot de volgende cases:
- De verdubbeling van het Nederlandse defensiebudget in 1951, schijnbaar als gevolg van een inspectie door SACEUR met een uiterst negatief oordeel over de Nederlandse defensie-inspanning van dat moment;
- De herstructurering van de Nederlandse krijgsmacht na de val van de Berlijnse Muur en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1989 en volgende jaren;
- De Nederlandse reactie op de aanslagen van 11 september 2001 en het handelen daarna.
Hieronder geef ik beknopte beschrijvingen van de cases en hun analyse.
De nieuwe dienstplichtigen meldden zich in Den Haag (foto: NIMH)
Case 1951
In de periode 1949-1951 kan het Nederlands defensiebeleid en de discussie daarover gekenmerkt worden als problematisch en turbulent. Toen de oorlog in Indië beëindigd was, de NAVO bij het Verdrag van Washington opgericht en Noord-Korea vervolgens Zuid-Korea binnenviel, veranderde het internationale veiligheidsperspectief compleet. Indië genereerde enorme budgettaire maar ook sociale en personele druk, zodanig dat de opbouw van een Nederlandse defensie in Nederland eigenlijk onmogelijk was. Nederland sloot zich aan bij de NAVO vanuit het besef dat de neutraliteitspolitiek in 1940 gefaald had en dat de uitvinding van de atoombom een zelfstandige defensie vanuit neutraliteit onmogelijk maakte. Toen Noord-Korea vervolgens Zuid-Korea bijna op de knieën dwong was het besef manifest dat er met communistische staten niet te spotten viel. Echter, de Nederlandse regering had een andere perceptie van hoe ze haar veiligheid moest waarborgen. Nederland had al sinds 1814 een dienstplicht-leger dat maatschappelijke offers vroeg, die men niet van harte bracht. De opbouw van de beoogde krijgsmacht met vijf divisies, een betekenisvol luchtwapen en een stevige marine zou lange tijd vergen, wilde men de economie niet ontwrichten door te veel arbeidskrachten onder de wapenen te houden. Daarnaast was het kabinet van mening dat economische voorspoed en welvaart een beter wapen tegen het communisme waren dan een krijgsmacht. Nederland was lid van de Verenigde Naties, maar was sterk afkerig van deelname aan de VN-strijdmacht in Korea.
De VS daarentegen hadden vastgesteld dat een welvarend en verenigd Europa slechts een stap was naar bestendige vrede, en dat militaire samenwerking daar belangrijk in was. Nu Nederland weigerachtig bleef om deel te nemen aan de VN-operaties in Korea werd er substantiële druk uitgeoefend om daar tóch in te stappen. De VS gingen daarin zo ver dat ze dreigden om de economische Marshall-hulp te korten als Nederland niet overstag ging. Uiteindelijk zond Nederland het Nederlands Detachement Verenigde Naties (NDVN), een formatie van (beoogde) bataljonssterkte (die nooit bereikt werd) en uiteindelijk een vijftal marineschepen. Toen in 1951 SACEUR in de persoon van gen Eisenhower ook Nederland aandeed in het kader van zijn inspectiereis langs alle NAVO-landen van dat moment, waren de Amerikaanse rapen wederom gaar: Nederland kreeg in niet mis te verstane bewoordingen te horen dat haar defensie-inspanningen drastisch omhoog moesten.
We zien in deze case nadrukkelijk twee kanten: een interne en een externe. De discussies in het Nederlandse kabinet over het defensiebeleid woedden al een tijdje, en ook de Tweede Kamer liet zich niet onbetuigd. Door de oorlog in Indië bleek het onmogelijk een getrouwe defensiebegroting te presenteren. Dat bleef problematisch, hetgeen uiteindelijk leidde tot de vervanging van de impopulaire minister. In 1949 – 1950 steeg het deviezentekort tot ongekende hoogte, en dat dreigde de wederopbouw tot stilstand te brengen. Importen moesten immers in dollars worden afgerekend en dat werd erg moeilijk. De inmiddels stijgende Amerikaanse druk om de defensie-inspanningen te verhogen werd kracht bijgezet door het aanbod van substantiële fondsen: iedere gulden zou door de Amerikanen in het kader van het Mutual Defense Assistance Plan (MDAP) verdubbeld worden. De toenmalige minister van Financiën, Lieftinck, overdacht de situatie en nam zowel het Nederlandse idee om de defensie-begroting van 750 miljoen naar 1 miljard gulden te verhogen in aanmerking als de financiële praktijk bij Defensie: het departement was er sinds 1945 nog niet één keer in geslaagd haar begroting volledig te realiseren. Lieftinck concludeerde dat het monetaire risico daarom alleszins te overzien was en stemde in met een verdubbeling van de begroting van 1,5 miljard, waarvan de helft in dollars door de Amerikanen betaald zou worden.
Nederlandse militairen aan de maaltijd in Korea (foto: NIMH)
Uiteindelijk zond Nederland het Nederlands Detachement Verenigde Naties
De Berlijnse Muur nabij de Brandenburger Tor (foto: Wikimedia Commons)
Case 1989
In 1989 viel, als een soort tijdelijk sluitstuk van die periode, de Berlijnse Muur. In de daaropvolgende maanden verdwenen de communistische totalitaire regimes in Oost-Europa in hoog tempo, meestentijds vreedzaam en hier en daar met wat geweld. In de slipstream zag Helmut Kohl, de Duitse bondskanselier, een kans om Oost- en West-Duitsland te herenigen. Aldus geschiedde in een aantal stappen. De Sovjet-Unie trok zich terug op haar eigen grondgebied, en desintegreerde. Het Europese veiligheidssysteem veranderde in de loop van hooguit drie jaar fundamenteel.
In Nederland, maar ook in andere Europese landen, bestond al langer twijfel over het niveau van de defensieuitgaven. De Umbruch bood een perfecte gelegenheid voor een militair-politieke heroriëntatie. En dat gebeurde ook. Waar Duitsland zich voor de taak gesteld zag de krijgsmachten van de bondsrepubliek en de DDR te integreren en te reduceren, zag Nederland een mogelijkheid om de krijgsmacht drastisch te verkleinen. Ik wil hier opmerken dat de verkleining in Nederland een twee-assige benadering was, namelijk het scheppen van een kleinere maar veel professionelere krijgsmacht onder gelijktijdige reductie van het budget. Feitelijk investeerde men zich kleiner.
In een aantal stappen kreeg de Nederlandse ommezwaai vorm. Allereerst verscheen de Defensienota 1991, die een drastische reductie van de krijgsmacht voorzag. Die werd gevolgd door de opschorting van de dienstplicht. Daarmee werd de Nederlandse krijgsmacht effectief een beroepskrijgsmacht, die op een andere manier gecontroleerd moest gaan worden dan het dienstplicht-leger met veel burgers in uniform.
De kern van de opschorting van de dienstplicht was de politieke onhoudbaarheid van een situatie waarin hooguit 27% van de dienstplichtigen onder de wapenen zou worden geroepen. Een dergelijke sociale onrechtvaardigheid werd als niet verdedigbaar gezien.
Ook in deze case zien we twee kanten. Amerika en Duitsland waren primair bezig met de Duitse hereniging en de daaruit voortvloeiende consequenties voor het Europese veiligheidssysteem. Omdat de kans op een grootschalig conflict zeer snel slonk, was een reductie van de krijgsmachten van de NAVO-lidstaten mogelijk en zelfs logisch. Het feit dat Irak Koeweit bezette en later Joegoslavië wegzonk in een serie burgeroorlogen deed daar weinig aan af. We zien hier een duidelijke kentering van internationale veiligheid naar nationaal belang, namelijk het vrijmaken van geld uit Defensie en het oplossen van een sociale onrechtvaardige dienstplicht.
Case 2001
De tijdperiode die deze case beslaat loopt van 11 september 2001 tot en met de afronding van de parlementaire behandeling van het kabinetsvoornemen om deel te nemen aan de invasie van Irak in 2003.
Op 11 september 2001 vond er een terreuraanslag op de VS plaats, waar met behulp van vliegtuigen het World Trade Center in New York, het Pentagon in Washington DC en een derde doel werden aangevallen. Het derde doel bleef ongeschonden, omdat passagiers de terroristen wisten te overmeesteren, zij het ten koste van de levens van alle inzittenden van het betreffende verkeersvliegtuig. De aanslag had tot gevolg dat de VS een beroep deden op artikel 5 van het NAVO-verdrag, dat voor hoofdbrekens binnen de NAVO zorgde. De Nederlandse regering analyseerde correct dat het inroepen van artikel 5 feitelijk alleen emotionele en symbolische gevolgen had, waardoor zij kon instemmen met het beroep op artikel 5.
De korte tijd later volgende invasie van Afghanistan door de VS werd feitelijk wel gesteund door Nederland door het overnemen van militaire taken van de Amerikanen. Het eindresultaat was dat er hierdoor 1.400 Nederlandse militairen indirect betrokken waren. Nadat de VN-Veiligheidsraad resolutie 1386 op 20 december 2001 had aangenomen was er een volkenrechtelijk mandaat voor de inzet van Nederlandse troepen in Afghanistan. Dat geschiedde in de vorm van Special Forces en troepen die rond Kaboel gingen opereren.
Een Nederlandse F-16 boven Afghanistan (foto: Defensie)
De Nederlandse regering kon instemmen met het beroep op artikel 5 van het NAVO-verdrag
Medio 2000 (dus ruimschoots voor de aanvallen op de VS) was een nieuwe defensienota naar het parlement gestuurd. Kort samengevat kwam het erop neer dat de inmiddels genoegzaam bekende drie hoofdtaken voor het eerst werden vastgelegd, dat men concludeerde dat de internationale veiligheidssituatie niet wezenlijk verbeterd was, maar dat er verdere zij het incrementele bezuinigingen noodzakelijk waren om binnen het budget te blijven. Het beleid bleef dus ongewijzigd. De gebeurtenissen van 11 september brachten daar geen verandering in.
In 2002 vonden parlementaire verkiezingen plaats onder uiterst tumultueuze omstandigheden. Pim Fortuyn werd op 6 mei 2002 vermoord. De uitkomst van de verkiezingen leidde tot een kabinet van CDA, VVD en LPF. In het onderliggende coalitieakkoord werd met geen woord gerefereerd aan de aanslagen van 11 september 2001, en evenmin werd er iets gezegd over terrorisme of de intensivering van defensie-inspanningen. De verkiezingen van 2003, na de val van deze coalitie, laten een soortgelijk beeld zien. Er is dus geen enkele beleidsinvloed aanwijsbaar van de aanslagen van 11 september 2001.
In 2003 ontstond er een politiek lastige situatie rond de voorgenomen invasie van Irak. De VS hadden een substantiële wensenlijst neergelegd voor Nederlandse deelname aan een gewapend ingrijpen in Irak. Minister van Buitenlandse Zaken, De Hoop-Scheffer, had zich jegens de Amerikanen te stellig uitgelaten over mogelijke Nederlandse deelname, en moest daar in het parlement in een aantal rondes bakzeil voor halen. Nederland zou de invasie politiek steunen en eventueel pas in de post-conflict fase deel gaan nemen, zo luidde het eindoordeel.
In deze case zien we substantiële druk van de VS, die echter weerstaan werd door het parlement in een situatie waarin het kabinet bereid leek militair deel te nemen aan een invasie. Het volkenrechtelijke argument woog voor de Tweede Kamer vele malen zwaarder dan de politieke wens van het kabinet om militair betrokken te zijn bij een invasie in Irak. Het feit dat de Kamer haar instemming onthield was dan weliswaar formeel geen blokkade, maar de afspraken rond buitenlandse inzet van de krijgsmacht sinds Srebrenica maakten dat het kabinet geen ruimte zag om contrair te handelen – de wensen van de Amerikanen ten spijt.
Analyse: de samenvatting
In alle drie de cases zien we reacties op disruptieve internationale ontwikkelingen. Mijn onderzoek richt zich op beleidswijzigingen in Nederland als gevolg van die ontwikkelingen. In het geval van de case 2001 blijkt er geen beleidswijziging aanwijsbaar te zijn: de reactie op de aanvallen op de VS werden nadrukkelijk gezien als een terreurdaad van een niet-statelijke actor, en niet als een oorlogsverklaring aan de VS (ondanks de retoriek). Het feit dat dit in Europa zo radicaal anders werd gezien dan door de Amerikanen is verklarend voor de reacties.
In de twee andere cases zien we nadrukkelijk wél beleidswijzigingen. In de case 1951 zien we dat Nederland schijnbaar onder Amerikaanse druk deel ging nemen aan de oorlog in Korea en gelijktijdig de opbouw van de krijgsmacht intensiever ter hand nam. Als we de vraag stellen waar dat nu door komt, dan kunnen we vaststellen dat Nederland financieel gedreven tot besluiten kwam. Het deviezentekort was dusdanig dat de wederopbouw tot stilstand zou kunnen komen, met als gevolg dat de Nederlandse bevolking langer in ellendige omstandigheden zou blijven verkeren. En dat was in strijd met het beleid dat zich richtte op herstel en vergroting van de welvaart als meest krachtige maatregel om de voedingsbodem voor het communisme aan te tasten. Op basis van deze case kan dan ook geconcludeerd worden dat interne factoren zwaarder wogen dan externe druk. Externe druk heeft hooguit voor een aanpassing van gedrag gezorgd om economische revenuen veilig te stellen.
In de case 1989 zien we duidelijk dat het kabinet anticipeerde op de mogelijkheden dat de krijgsmacht verkleind zou kunnen worden, onder gelijktijdige ombouw naar een expeditionaire macht. Interessant in dit opzicht is het feit dat minister van Defensie Ter Beek in zijn memoires erop hintte dat hij bij zijn aantreden al van mening was dat het anders zou moeten kunnen – de Muur viel kort daarna. We zien hier een ingrijpende wijziging van het Europese veiligheidssysteem dat een ingrijpende beleidswijziging mogelijk maakte. Ik wijs erop dat de wijzigingen in verschillende stappen tot stand kwamen. Eerst werd het voornemen van verkleining in een nota vastgelegd, gevolgd door een discussie over de dienstplicht. Ook hier geldt dat de Nederlandse beleidswijzigingen weliswaar in nauw overleg met Brussel gepland werden, maar aanvankelijk grotendeels op interne overwegingen gefundeerd waren. Het wegvallen van de nucleaire en grootschalige conflictdreigingen hielp natuurlijk enorm, maar er was geen externe impuls van de VS of anderszins richting het afremmen van bezuinigingen of juist het aanmoedigen ervan. Ook hier is het duidelijk dat interne factoren de boventoon voerden. Het opschorten van de opkomstplicht had significante maatschappelijke invloed.
Conclusie
Systemische, externe factoren bieden een verklaring voor het gedrag van de kleine staat Nederland, maar interne factoren spelen een nadrukkelijke en definiërende rol in beleidsbepaling. Het is duidelijk dat structureel-realistische theorie dit gedrag minder goed verklaart dan neoklassieke realistische theorie. Daarenboven is duidelijk gebleken dat Nederlandse, binnenlands-politieke calculaties het te bereiken doel en de analyse van de internationale beleidsruimte leverden.