Defensievisie 2035: je wint een slag, maar niet de oorlog

Eigenschappen

Vanuit de bovenstaande uitgangspunten worden drie eigenschappen geformuleerd die Defensie moet nastreven: een technologisch hoogwaardige organisatie, informatiegestuurd werken en een betrouwbare partner en beschermer zijn van onze waarden en verworvenheden. Die eigenschappen vormen op hun beurt de paraplu over een tiental inrichtingsprincipes, zoals flexibel optreden, sterk innoverend vermogen, unieke mensen en arbeidsextensieve capaciteiten, een zelfredzamer Europa, enz.

Matrix met ontbrekende samenhang

Op de visie als zodanig valt weinig aan te merken. Het klinkt allemaal heel logisch en voorstelbaar. Het probleem is dat de visie zich beperkt tot ‘Defensie’ en niet is geïntegreerd met verwante domeinen. Dat past bij de manier waarop de overheid zichzelf heeft georganiseerd: bestuurlijk opgedeeld in lagen (landelijk, regionaal, lokaal) en functioneel in zuilen die ieder hun eigen taak- en verantwoordelijkheidsgebied hebben. De Nederlandse overheid is een matrix van autonome organisaties. In die matrix neemt onze krijgsmacht een unieke positie in. Zij kent niet alleen taken voor de bescherming van het nationale grondgebied, maar moet ook kunnen opereren buiten dat grondgebied in bondgenootschappelijk verband. Het zijn taken die invulling geven aan de bescherming van wat ons in deze samenleving dierbaar is.

Onze samenleving wordt bedreigd

Evident is inmiddels de dreiging die het gevolg is van de Russische inval in Oekraïne. Maar er zijn ook andere vormen van dreiging. Zo is er een voortdurende bedreiging van onze fysieke en vooral digitale infrastructuur. Desinformatie2, verspreid via allerlei kanalen en media en soms onbedoeld ook door de overheid zelf, is weer een andere vorm van bedreiging. Veranderingen in het milieu en het klimaat zorgen voor gevaarlijke ontwikkelingen, waar grote groepen in onze samenleving onder lijden. De groeiende stromen van vluchtelingen en asielzoekers zetten fundamentele waarden van onze samenleving onder druk.

De overheid verwerkt deze ontwikkelingen vooral ad hoc. Ieder departement pakt een deel van de dreiging op. Maar de eerder gegeven voorbeelden staan niet op zichzelf. Ze hebben een relatie met elkaar en vloeien qua effect en impact in elkaar over. Objectief zijn ze niet het probleem van een ministerie of dienst. Zo begint de vluchtelingenstroom als een justitieel probleem, maar al snel straalt het uit naar volkshuisvesting, sociale zaken en binnenlandse zaken. Klimaat- en milieuproblematiek laten een vergelijkbaar beeld zien. Ook hier is er sprake van meerdere functionele gebieden die erdoor geraakt worden.

Alles heeft een relatie met alles en effecten vloeien in elkaar over (afbeelding © Shutterstock)

Kijkend naar de waarden en wat ons dierbaar is schiet een eenzijdige, ad hoc benadering van het veiligheids- en beschermingsvraagstuk, zoals nu ook in de DV 2035 is verwoord, te kort. Al die specifieke benaderingen vinden hun oorsprong in ogenschijnlijk losstaande visies. Iedere zichzelf respecterende overheidsgeleding ontwikkelt zijn eigen visie: Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het COA, de belastingdienst, de gemeente Almere, de Nationale Politie, de AIVD, maar ook het waterschap Gooi en Vechtstreek, om maar wat willekeurige voorbeelden te noemen. Maar het uiteindelijke resultaat wordt bepaald door de mate van integratie van al die separate visies.

Visie, beleid, uitvoering en handhaving

Het laat zich raden wat er met de uitvoering en toepassing van die visies gebeurt. In beginsel leveren ze ieder op hun eigen manier een bijdrage aan de bescherming van de waarden van onze samenleving. Maar ze ontberen voldoende samenhang en afstemming. Maatregelen sluiten niet altijd op elkaar aan. Soms werken ze elkaar zelfs tegen. Bovendien wordt het hokjesdenken erdoor aangejaagd. Niemand is verantwoordelijk voort het eindresultaat. Burgers worden van het kastje naar de muur gestuurd. Eindeloos afstemmen en coördineren is het gevolg.

Een bijkomend probleem is dat de verbinding tussen beleid en uitvoering soms ontbreekt. Beleid wordt ontwikkeld door beleidsmedewerkers, die de uitvoering steeds minder lijken te kennen. Bij gebrek aan voldoende eigen kennis en capaciteit wordt steeds vaker de hulp ingeroepen van externe specialisten, adviseurs en onderzoekers. Dat kan zinvol zijn, maar wanneer er een onbalans ontstaat tussen eigen capaciteit en kennis ten opzichte van de externe inbreng, dan resulteert dat in wetten en maatregelen, die moeilijk of niet uitvoerbaar zijn en/of niet gehandhaafd kunnen worden. Dat zorgt inmiddels voor zoveel uitvoeringsproblemen dat het vertrouwen3 van het publiek in de overheid ernstig in het gedrang komt.

Bestuurders en volksvertegenwoordigers moeten ook nog eens besluiten nemen over tanks (afbeelding © Shutterstock)

Je zult in zo’n context maar bestuurder of volksvertegenwoordiger zijn. Je moet dan kiezen tussen een nieuwe bestuurscultuur, het toekennen van een passende vergoeding aan de getroffen burgers van Groningen, het vergoeden van de schade aan slachtoffers van de toeslagenaffaire, het toekennen van subsidies voor energietransitie en dan ook nog besluiten over tanks, fregatten en nieuwe straaljagers. De noodzakelijke kennis en ervaring moet je grotendeels zelf meebrengen. Want tijd om te doorgronden wat essentieel is in de niet aflatende stroom van wetten, noodmaatregelen, dreigingsbeelden, handreikingen en richtlijnen is er eigenlijk niet.

De DV 2035 spreekt ergens over ‘het verdrinken in zeeën van informatie’. De overheid vult een groot deel van die zee zelf. Onze bestuurders worden geconfronteerd met een information overload die een verantwoorde beeld- en besluitvorming ernstig kan beïnvloeden. Je hoeft geen helderziende te zijn om te concluderen dat dat vaak leidt tot halfslachtige compromisoplossingen of slecht onderbouwde keuzes.

Information overload kan een verantwoorde beeld- en besluitvorming ernstig beïnvloeden.

De wereldorde verandert: wij moeten meedoen

Dit alles vindt plaats tegen de achtergrond van sterk verschuivende machtsverhoudingen naar een multipolaire wereldorde. Daarbij spelen eigen belangen, ook bij onze bondgenoten, een niet geringe rol. Onze (statelijke) tegenstanders laten er geen misverstand over bestaan: hun doel is om de wereldhegemonie te veroveren met alle mogelijke middelen. Zij streven naar het bereiken van hun doelen door onder meer onze waarden aan te pakken. Die vormen immers het fundament van onze samenleving.

Een ideale aanpak is om de toegang tot en het gebruik van grondstoffen te beïnvloeden4. Juist op dat punt zijn wij in onze hoogontwikkelde en technologie-afhankelijke samenleving buitengewoon kwetsbaar. De tijd werkt daarbij in ons nadeel. De ingrepen van onze tegenstanders zijn snel te organiseren, terwijl ons antwoord niet alleen veel tijd maar vooral enorme aanpassingen vraagt. Wij zijn de potentiële verliezers. Wij hebben fundamentele keuzes gemaakt zonder ons te realiseren dat daarmee onze kwetsbaarheid enorm is toegenomen. Zolang wij afwachten en ons laten leiden door de tegenstanders lopen we risico. Beschermen en beveiligen is maar de helft van het verhaal. En wanneer we die bescherming en beveiliging ook nog eens gefragmenteerd en halfslachtig aanpakken, of uitgaan van verkeerde veronderstellingen, zoals de afgelopen decennia bij onze defensie-inspanningen, dan voeren we sowieso een verloren strijd.

(afbeelding © Shutterstock)

Het is oorlog

De schrijvers van de DV 2035 wijzen erop dat het grijze gebied tussen oorlog en vrede groeit. Als samenleving zitten we allang in dat grijze gebied. Toch handelen we daar niet naar. Ook de DV 2035 straalt een afwachtende houding uit. We laten ons vooral leiden door wat onze tegenstanders doen. Die hebben het initiatief op allerlei fronten en in allerlei vormen. Oekraïne was misschien een wake up call voor onze bestuurders. Toch vrees ik dat ze de wekker ook nu nog steeds op snooze hebben staan. Als de DV 2035 maatgevend is voor hoe onze overheid de wake up call van de Russische invasie van Oekraïne interpreteert voor de toekomstige defensie-inspanning, dan vrees ik dat ons nog veel vervelende ontwikkelingen te wachten staan.

Onze verdediging en beveiliging schreeuwen om een integrale aanpak

De gefragmenteerde manier waarop we klimaatcrisis, vluchtelingenproblematiek, continue desinformatie, inbreuken op onze cyberveiligheid en kwetsbare infrastructuren proberen te pareren, leidt niet tot succes. Het maakt ons als samenleving eerder kwetsbaarder dan dat we beter beschermd worden. De DV 2035 past in dat beeld. Zoals ze nu is geformuleerd is het een aardige stafstudie van een paar generaals en beleidsmedewerkers op het Plein. Ze helpt niet om onze weerbaarheid te vergroten en zo vormt ze maar een beperkte basis voor bijvoorbeeld de keuze voor nieuw materieel en nieuwe systemen. Het infogram aan het begin van de visie spreekt duidelijke taal: de daar geschetste problemen kunnen niet alleen door Defensie worden aangepakt. Ze zijn zo breed en allesomvattend dat een veel integralere aanpak nodig is. Defensie is onderdeel van die integrale aanpak, maar de inzet van Defensie heeft pas kans van slagen als ook andere domeinen hun rol in dezen vervullen.

Sluit de gelederen

Wat mist in de DV 2035 en meer in het algemeen in de visie van de overheid, is hoe wij het initiatief krijgen en behouden: hoe we de tegenstander, die zich in allerlei vormen en hoedanigheden kan voordoen, kunnen dwingen om überhaupt niet te beginnen aan het rommelen aan onze waarden en verworvenheden. Daarvoor is niet alleen een integrale, overheidsbrede aanpak nodig, maar zou de overheid als geheel, om in militaire termen te blijven, veel meer de gelederen moeten sluiten. Dat begint al bij de organisatie van de overheid. Die is nog steeds gebaseerd op het befaamde Huis van Thorbecke uit 1848. De daaruit afgeleide inrichting van onze overheid loopt al langer tegen zijn grenzen aan. Die inrichting blokkeert zeker in crisisomstandigheden een snelle en integrale aanpak van grensoverschrijdende problemen.

Een voorbeeld daarvan is cybersecurity. Vrijwel iedere organisatie, en zeker de overheid, heeft ermee te maken. Ook hier vinden we de eerder beschreven matrix-aanpak terug. Er zijn minimaal tien overheidsorganisaties op dit belangrijke terrein actief. Om er een paar te noemen: het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC), de AIVD (Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst), de MIVD (Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de NCTV (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid), de Nationale Politie, het CCV (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid), de Informatiebeveiligingsdienst (IBD), het Computer Emergency Response Team (CERT) en het Digital Trust Center (DTC). Allemaal heel verdienstelijk, maar het effectief optreden door deze instanties vraagt veel coördinatie en afstemming en dat kost tijd en capaciteit. Bovendien vallen die diensten onder meerdere ministeries, hetgeen voor extra complicaties zorgt.

Een ander voorbeeld is de fysieke en digitale infrastructuur in ons land: daarvoor zijn tenminste vijf ministeries verantwoordelijk: EZK, BZK, I&W, Defensie, J&V en AZ coördineert. Daaronder hangt een onnoemelijk aantal diensten en organisaties. Het is een uitdaging om vanuit zo’n verzameling van belangen en ambities een crisis te managen. Dat werd dan ook recentelijk duidelijk bij de coronapandemie en het zet zich voort bij de energietransitie en de stikstofcrisis, om maar een paar voorbeelden te noemen.

(afbeelding © Shutterstock)

Sluit de gelederen

Ik heb de DV 2035 als voorbeeld gekozen omdat het laat zien hoe verkokerd onze overheid bezig is. Het is teleurstellend om te constateren dat een integrale visie op verdediging en bescherming van de waarden van onze samenleving feitelijk ontbreekt. Dat laat onverlet dat bestaande visiedocumenten, ook de DV 2035, heel wat bruikbare bouwstenen en aanknopingspunten bevatten, maar die moeten meer met elkaar in samenhang worden gebracht. De bedreiging van onze waarden vraagt om een integrale overheidsbrede aanpak en niet een verzameling van verschillende parallelle visies van verschillende departementen, diensten en organisaties.

Hoe omvangrijk en actueel de dreiging is laat de DV 2035 duidelijk zien. De beschrijving van de dreiging zou het vertrekpunt kunnen zijn voor een overheidsbrede visieontwikkeling. Combineer dat met het opbouwen van eigen specialistische kennis en capaciteit bij de overheid en laat beleid en uitvoering beter op elkaar aansluiten. Zo kan een begin worden gemaakt met het ontwikkelen van nieuw beleid waarmee bestaande en toekomstige uitdagingen aangepakt kunnen worden. Het star vasthouden aan de achterhaalde bestuurlijke inrichting van de overheid vergroot de kwetsbaarheid en de afstand tot het publiek. Nieuw beleid kan alleen maar worden gemaakt wanneer het vertrekt vanuit een gemeenschappelijke visie, die wordt ondersteund door een daarbij passende organisatie. Afwachten en zelf te weinig initiatief nemen vergroot de bedreiging van onze gemeenschappelijke waarden. Onze samenleving heeft behoefte aan vernieuwing. De Oekraïne-oorlog lijkt misschien ver weg, maar feitelijk zitten we er al anderhalf jaar middenin. Juist nu het landsbestuur even on hold staat en een groot aantal volksvertegenwoordigers wordt afgelost, is er de kans om te vernieuwen. Die uitdaging raakt ons allemaal, niet alleen Defensie. Blijven hangen op de bestaande ad hoc aanpak biedt misschien nog uitzicht op het winnen van een slag, maar niet de oorlog.

Een integrale visie op verdediging en bescherming van onze waarden ontbreekt