De NAVO-top in Vilnius

Het NAVO-lidmaatschap van Oekraïne

Ruim voor de top in Vilnius was een toekomstig NAVO-lidmaatschap van Oekraïne voor veel analisten onderwerp van discussie, waarbij voor- en tegenstanders van het lidmaatschap zich duidelijk uitspraken. Maar de kwestie van het lidmaatschap speelt al veel langer dan de door Rusland op 24 februari 2022 begonnen oorlog. Daarvoor moeten we terug naar 3 april 2008, de slotverklaring van de NAVO-top in Boekarest: ‘NATO welcomes Ukraine’s and Georgia’s Euro-Atlantic aspirations for membership in NATO. We agreed today that these countries will become members of NATO.[1] Het lidmaatschap van beide landen zou een verdere uitbreiding van de NAVO betekenen, na de uitbreidingen van 1999 (Hongarije, Polen en Tsjechië) en 2004 (Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen, Slowakije en Slovenië). Kort na de top in Boekarest, in augustus 2008, bezette Rusland twee delen van Georgië, de zelfverklaarde republieken Zuid-Ossetië en Abchazië. Deze bezetting duurt tot op de dag van vandaag voort. In 2014 annexeerde Rusland de Krim en steunde de pro-Russische separatisten in de Donbas. In de strijd met het Oekraïense leger hielden de separatisten stand en riepen zij de volksrepublieken Donetsk en Loehansk uit. Van beide ‘zelfstandige volksrepublieken’ werd vervolgens op 21 februari 2022, een dag voor de Russische inval in Oekraïne, door Rusland hun onafhankelijkheid erkend, en enkele maanden later, op 5 oktober en 30 september, werden zij na een omstreden referendum onderdeel van de Russische Federatie. Twee keer viel Poetins Rusland een soeverein land aan en behaalde daarbij een relatief gemakkelijke militaire overwinning. Een militaire reactie door het Westen bleef in beide gevallen uit. Het in 2008 aangekondigde NAVO-lidmaatschap heeft zowel voor Georgië als Oekraïne nooit tot concrete vervolgstappen geleid. Pas tijdens de NAVO-top van 2016 te Warschau werd gereageerd met het besluit om m.i.v. 2017 troepen te stationeren in de Baltische staten en Polen (enhanced Forward Presence, eFP); een bescheiden gevechtskracht van een multinationaal bataljon in elk van de vier landen.

De in februari 2022 door Rusland begonnen oorlog heeft de roep om het lidmaatschap van de alliantie opnieuw aangewakkerd. Geredeneerd vanuit het sentiment als gevolg van de situatie in Oekraïne is dat volkomen begrijpelijk. Maar de NAVO zal een rationele afweging moeten maken, die vooral zal moeten gaan over het moment en de wijze waarop het lidmaatschap wordt gerealiseerd. En dat onder de voorwaarde dat de alliantie een duidelijk beeld heeft van de veiligheidsstructuur en de militaire en politieke verhoudingen in Europa en de rest van de wereld bij effectuering van het lidmaatschap van Oekraïne.

Dat het lidmaatschap niet in kan gaan zolang de oorlog gaande is, mag voor iedereen duidelijk zijn. Het zou immers betekenen dat de NAVO – lees de lidstaten – op grond van Artikel 5 direct in oorlog komt met Rusland. Dat zou een enorme escalatie van het conflict betekenen met het risico van de inzet van kernwapens. Van het lidmaatschap kan daarom pas sprake zijn op het moment dat Oekraïne niet meer in oorlog is. Maar wat is de betekenis van het niet meer in oorlog zijn? Is dan de soevereiniteit van Oekraïne binnen de oorspronkelijke erkende grenzen hersteld – anders gesteld: heeft Rusland zich volledig teruggetrokken van Oekraïens grondgebied? Is dan een staakt-het-vuren voldoende of moet eerst sprake zijn van een officiële vredesovereenkomst? De vraag is dus onder welke omstandigheden en voorwaarden het lidmaatschap wel gerealiseerd kan worden. De slotverklaring van 11 juli jl.[2] is duidelijk over de toezegging uit 2008 (paragraaf 11): ‘We reaffirm the commitment we made at the 2008 Summit in Bucharest that Ukraine will become a member of NATO, …’. Maar later in diezelfde paragraaf: ‘We will be in a position to extend an invitation to Ukraine to join the Alliance when Allies agree and conditions are met’. Deze laatste opmerking bevat twee open einden – ‘when Allies agree and conditions are met’ – en biedt zeker niet de duidelijkheid waarop president Zelensky voorafgaande aan de top had gehoopt. Ook de toezegging dat Oekraïne t.z.t. geen Membership Action Plan (MAP) hoeft te doorlopen, biedt voor het land niet de concretisering die men graag wilde. Vooral een duidelijk tijdsplan voor de toetreding was een nadrukkelijke wens van Oekraïne. En de opmerking enerzijds dat Oekraïne lid zal worden en anderzijds dat de leden moeten instemmen, doet de vraag rijzen of in dit stadium de leden het onderling volledig eens zijn.

Voor Oekraïne kan het lidmaatschap natuurlijk niet snel genoeg komen. Om die reden is in de aanloop naar Vilnius wel gesuggereerd om het zogenaamde ‘Duitse model’ toe te passen[3] als een soort tussenoplossing. In 1955 werd West-Duitsland (dat was verdeeld in Amerikaanse, Britse en Franse bezettingszones) lid van de NAVO, terwijl Oost-Duitsland (de Sovjet bezettingszone) uiteraard geen lid werd. Bij de hereniging van Duitsland in 1990 werd ook het voormalige Oost-Duitsland (de DDR) deel van het NAVO-verdragsgebied. Wanneer die constructie voor Oekraïne zou worden toegepast, zou Oekraïne nu lid worden van de NAVO m.u.v. de door Rusland bezette gebieden in Oekraïne. In de toekomst, wanneer Rusland zich zou hebben teruggetrokken uit de thans bezette gebieden en de oorlog beëindigd was, zouden ook die gebieden tot het NAVO-grondgebied gaan behoren. Er zijn echter twee essentiële verschillen met de situatie van Duitsland in 1955 die de toepassing van het ‘Duitse model’ in de weg staan. Ten eerste was destijds, ondanks de grote tegenstellingen tussen Oost en West, de situatie stabiel, er was geen oorlog. Ten tweede was er een duidelijke en vastgelegde grens tussen Oost- en West-Duitsland. Voor Oekraïne ligt dit duidelijk anders: er woedt een oorlog, waarvan niet gezegd kan worden dat het conflict zich uitsluitend in de bezette gebieden afspeelt en de grens tussen het bezette en niet-bezette deel van Oekraïne is de frontlijn die elk moment kan wijzigen. Kortom, het hele land is in oorlog en een lidmaatschap zou ook in het ‘Duitse model’ ertoe leiden dat de NAVO in de oorlog wordt betrokken, iets wat men juist wil vermijden.