DEFENSIEBELEID EN KRIJGSMACHT
De Defensienota 2022
Een beschouwing vanuit de Gezamenlijke Officierenverenigingen (GOV), Werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht (D&K)
GENM B.D. JHR. J.H. DE JONGE
Op 1 juni verscheen de Defensienota 2022 (DN22). In deze beschouwing wordt namens de GOV door de werkgroep D&K een groot aantal aspecten van de DN2022 nader beschouwd. De opmerkingen zijn met name van belang als signaal aan de politiek.
Algemeen
De DN22 is gebouwd en geschreven op de golven van een ongekende verruiming van het defensiebudget voor de komende jaren. Daardoor hebben veel plannen voor reparatie en vernieuwing ruimte gekregen. Opluchting, maar geen tevredenheid bij iedereen die Defensie aan het hart gaat, is de juiste omschrijving. Mits goed gemanaged zal dit leiden tot het herpakken van het geloof in de krijgsmacht; een morele oppepper en versterking van het geloof in eigen kunnen van het defensiepersoneel.
Opluchting, maar geen tevredenheid, omdat de DN22 ook een heleboel niet verduidelijkt. De verdeling van de budgetten en ook de toebedeling aan de vele projecten zoals we die in de Maatregelennota verwachten, zal veel meer duidelijkheid scheppen over de echte prioriteiten en focus.
Een ander punt is de zorg over de continuïteit van de financiering. In de nota wordt gemeld dat in de jaren 2024 en 2025 de 2% bbp-norm wordt aangetikt. Nu al is helder dat de begroting na 2025 wegzakt. Met deze financieringsprognose van slechts enkele jaren is geen duurzaam plan te maken voor een uitvoerend ministerie. Juist voor Defensie zal de financiering zo moeten zijn ingericht dat de plannen ook na 2025 afgestemd blijven op tenminste 2% bbp.
DN22 is gebaseerd op:
- Drie effecten: ‘hogere gereedheid, gerichte [1] verbetering gevechtskracht en meer wendbaar’. Hier zien we de verandering van een expeditionaire krijgsmacht (nationaal gericht; krijgsmacht levert een x aantal eenheden voor een y periode) naar een krijgsmacht om bondgenootschappelijke belangen en -grondgebied te verdedigen. Dus nog steeds een op capaciteit gerichte benadering, maar nu meer in onderlinge afstemming, volgens afspraken met de NAVO-bondgenoten. Ook met hogere graden van gereedheid/inzetbaarheid en fors hogere voorraadniveau’s van munitie en andere logistieke middelen. Daar gaat veel kapitaal in zitten, maar dat is voor de samenleving niet goed zichtbaar; denk aan forse munitievoorraden van peperdure high tech systemen.
- Zes actielijnen, in lijn met de Defensievisie 2035 (DV2035). Lijn 3, ‘versterken specialismen’ staat garant voor veel politieke vragen en discussie. We weten inmiddels dat geen van onze bondgenoten dit voornemen begrijpt en/of steunt, dit eerder met wantrouwen tegemoetziet. En sinds dit voornemen twee jaar geleden al in de DV2035 is gemeld, lijken hier noch door de CDS noch de minister van Defensie nadere stappen voor implementatie te zijn gezet. De vraag is gerechtvaardigd welke concrete afspraken dan zouden zijn gemaakt. Het gevaar dreigt dat dit een pijler op drijfzand is. Bovendien is verduidelijking hier nodig: wat is de relatie van (meer) specialismen tot (minder) capaciteit in de breedte? En hoe is dat te plaatsen in de toenemende turbulentie en onvoorspelbaarheid van deze wereld, die zo onweerlegbaar geworden is tijdens de periode dat de DN22 geschreven werd?
- Focus op de drie hoofdtaken. De focus is niet echt revolutionair. De drie hoofdtaken blijven overeind waarbij zowel verhoging van gevechtskracht als versterking van het fundament (de basisorganisatie) wordt benadrukt. De term ‘multidomein optreden’ wordt in enge zin gehanteerd en is op deze wijze niet meer dan een soort joint plus ofwel de geïntegreerde samenwerking van eenheden in verschillende militaire domeinen.
Inbedding in de ‘global world’
In de veiligheidsanalyse focust DN22 op Europa en haar directe omgeving. Weinig woorden en aandacht voor bedreigingen voor de westerse samenleving door China. Dit is overigens in lijn met het Regeerakkoord van december 2021 waarin ‘Europa en haar directe omgeving’ ook benadrukt wordt. Lijkt dus consistent. In de, als het kan integrale, huidige en toekomstige analyses zou wellicht beter gefocust kunnen worden op ‘autocratische global en regional machten’ die bedreigend kunnen zijn voor de samenlevingsvormen van het ‘liberale westerse’. Recent zijn ook het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO en het Strategisch Kompas van de EU vastgesteld; in beide documenten wordt de waarden-clash benadrukt, wordt China nadrukkelijk benoemd en wordt aangegeven dat we feitelijk overal ter wereld op geïntegreerde wijze bezig moeten zijn. Om dan alsnog tot een taakverdeling te kunnen komen. De regering zou nu de relatie van de DN22 met het Strategisch Concept van NAVO en het Strategisch Kompas van EU moeten duiden.
Een andere optie zou het volledig aanhaken en omarmen van NAVO-analyses zijn. In het proces van de nieuwe NAVO-concept ontwikkeling zijn daartoe inmiddels zeven Domain Subordinate Plans ontwikkeld en wordt momenteel gewerkt aan de Multi-domain Regional Plans. Daarmee krijgt Nederland duidelijkheid welke concrete capaciteiten in haar regio verlangd worden. Als consequentie zou dan afgezien kunnen worden van een eigen Nederlandse poging tot analyse, anders dan specifiek voor nationale en koninkrijkstaken op het gebied van veiligheid. Nu lijkt het toch weer dat het centrum van wereld in Den Haag ligt.
Het personeel blijft het belangrijkste kapitaal van de krijgsmacht
Scope van de plannen
De DN22 is een enorme berg van plannen, zowel instandhouding, transitie als verwerving. Logischerwijs ontstaat dan twijfel over de haalbaarheid in bemensing en het overall management daarvan. Hebben organisaties als DMO, DMT, JIVC etc. daar genoeg capaciteit voor? Hoe gaan we om met een procesgerichte organisatie en een product-doelgerichte behoefte? En hoe schaalbaar is de capaciteit? Nu al is DMO opgetopt met opvallend veel extra civiel personeel. Hoe beheersen we later de – in potentie – water hoofden van die ondersteunende, geen directe gevechtskracht leverende diensten? [2]
We moeten erop blijven wijzen dat dit echt aandacht behoeft. Onder meer door veel communicatie over de voortgang; niet alleen in gortdroge staatjes, maar uitleg waar we tegenaan lopen. De politieke druk om mooi weer te spelen, om het draagvlak bij de Tweede Kamer en het Ministerie van Financiën te behouden, moet worden weerstaan. We moeten wijzen op het sinds 1 mei 2022 actief toepassen van de intentie van de Wet Open Overheid (WOO).
Hierbij wordt ook gewezen op de noodzaak om de bedrijfscultuur en het leiderschap aan te passen aan deze uitdagingen. Van uitermate voorzichtig en terughoudend naar appetite for risk. Of, meer genuanceerd geformuleerd, niet bij elke stap van een (verwervings)project voor het 100% afdekken van alle risico’s gaan [3].
Operationele concepten en doctrine
Hoe gaan we vechten, morgen en overmorgen? Dat moet eerst vastgesteld worden alvorens vervolgens als consequentie te beschrijven welke ‘spullen’ daarvoor nodig zijn. In elk afzonderlijk domein zien we momenteel als gevolg van scherpe veranderingen in de geopolitieke situatie (paradigm shifts) en de veiligheidsrisico’s (r)evoluties in de noodzakelijke wijze van optreden. Zolang die nieuwe manier van vechten niet integraal beschreven wordt, lopen we het gevaar op elke sub-aanpassing in optreden een adequaat systeem te vinden waarbij het inpassen in een totaalconcept verre van gegarandeerd is. De DV2035 noch de DN22 laten dat totaalconcept zien. De tweede negatieve consequentie is dat e.e.a. niet kristalhelder uit te leggen is aan de samenleving en de Tweede Kamer, zeg maar onze sponsoren. Naar verluidt is het uitblijven van zo’n totaalconcept – hoe gaan we vechten – een gevolg van onduidelijkheid tussen het CDS-huis en het Bestuursstaf-huis. Er moet op aangedrongen worden om alsnog met dat concept te komen!
De specialismen
Het criterium daartoe – ‘we gaan doen/versterken waar we goed in zijn’ – was vaag, is vaag en blijft vaag en erg ongefundeerd in te vullen. Onder de keuzes zitten systemen die de krijgsmacht nog niet eens operationeel heeft. Dus, hoezo ‘waar we goed in zijn’? Dit is onverklaarbaar. De gerelateerde vraag is ook interessant: gaan we nu doen waar we goed in zijn of gaan we invullen en versterken wat nodig is, waar behoefte aan is? Bijvoorbeeld en gebaseerd op de dreiging, de afspraken met bondgenoten (NAVO) en de eigen nationale taken/inzet.
De Grondwet
Geconstateerd wordt dat de DN22 afwijkt van de terminologie die de Grondwet hanteert. Waar deze de ‘krijgsmacht voor de bescherming en verdediging van de belangen van het Koninkrijk’ noemt, spreekt de DN22 veelvuldig over ‘verdediging van het grondgebied’. Dit is erg beperkt en leidt tot verwarring en onduidelijkheid.
Het personeel
Ook in een technologisch hoogstaande krijgsmacht blijft het personeel het belangrijkste kapitaal van de krijgsmacht. Met het bereiken van een arbeidsvoorwaardenakkoord 2021- 2023 is een belangrijke stap gezet om het basissalaris van de militairen te verbeteren. Defensie is hierdoor als werkgever weer concurrerend met andere (overheids)sectoren. Hierdoor zal zeker het behoud van het personeel worden bevorderd. Maar om personeel te behouden zal ook de werkdruk teruggedrongen moeten worden. Door de tekorten en de geplande groei drukt er een enorme last op het personeel. Voorkomen moet worden dat dit juist tot een hogere uitstroom leidt. Tot slot kan ook het terugdringen van de administratieve werklast en het investeren in arbeidsextensieve processen in positieve zin bijdragen aan het personeelstekort.
Door de huidige tekorten en de op handen zijnde groei van de organisatie is het nodig om grote hoeveelheden nieuw personeel aan te trekken. Met de huidige personeelstekorten in Nederland is dat nu al een lastige opgave. Defensie moet daarom meer flexibiliteit krijgen bij het aannemen van personeel. Nieuwe aanstellings- en contractvormen zullen met de bonden moeten worden overeengekomen. Om de grotere aantallen nieuw personeel aan te kunnen, zullen ook de keurings-, opleidings- en legeringsfaciliteiten moeten worden uitgebreid. Verder is het nog steeds zo dat Defensie een groot tekort heeft aan specialistisch personeel (technisch, medisch, cyber, enz.). Alleen met aanvullende, specifiek op deze groepen gerichte, arbeidsvoorwaarden kan dit personeel worden aangetrokken en behouden. En als al deze maatregelen in de huidige krappe arbeidsmarkt niet voldoende resultaat bereiken, is er dan een plan-B? Gaan we, vooruitkijkend, nu al samen met het parlement opties als vormen van een dienplicht of het dienrecht concreet overwegen?
Een laatste punt van zorg betreft het overleg tussen Defensie en bonden. De afgelopen jaren is dit overleg verre van goed verlopen en zijn er veel onderwerpen blijven liggen. Juist nu er extra geld beschikbaar is, het personeelssysteem wordt gemoderniseerd en uitbreiding van de organisatie is voorzien, is een snel en slagvaardige vorm van overleg vereist. Aan de kant van Defensie zal zeker op een betere wijze uitvoering moeten worden gegeven aan de afspraken uit het overleg. Afspraak is tenslotte afspraak. Andersom zullen de bonden moeten inzien dat de manier waarop het overleg is ingericht niet meer past bij de huidige tijd en bij de snelgroeiende organisatie die Defensie is geworden. Verworven rechten die ontstonden in tijden van krimp en vermindering van het personeelsbestand moeten opnieuw worden bezien. Vooral als het gaat om de organisatieontwikkeling zullen daar stappen moeten worden gezet om de krijgsmacht de vereiste wendbaarheid te geven. Wellicht zou vanuit de Kamer het signaal moeten worden afgegeven dat ook de bonden dienen mee te bewegen in deze tijd van transitie, waardoor zorgvuldigheid in de omgang met het personeel gewaarborgd kan blijven.
Minister Ollongren presenteert de Defensienota in het bijzijn van staatsecretaris Van der Maat en CDS gen Eichelsheim (foto Defensie)
Marine
Er liggen heel veel plannen in een mix van nieuwe en oude, eerder op de tekentafel geziene, capaciteiten. Duidelijk is dat hier veel nieuwe ontwikkelingen als een onbemand onderzeebootbestrijdingsnetwerk, nieuwe scheepstypes, etc. leidend zijn geweest. Veel van de plannen en wensen moeten echter nog fors worden uitgewerkt en ingepast in de gangbare of vernieuwde doctrine. Vraagtekens kunnen rijzen bij het plan om de oude luchtverdedigings- en commandofregatten (LCF) nog in hun resterende, beperkte levensduur uit te rusten met een Ballistic Missile Defence (BMD) capaciteit. Daarbij moet wel worden gesteld dat hierdoor ook snel voorzien kan worden in de ook door de NAVO gewenste BMD-capaciteit en bovendien dat deze systemen later prima geïntegreerd kunnen worden in de vervanger van de LCF.
Landmacht
Doelbewust is gekozen om de landmachtbrigades geen slagkracht in de vorm van kanonsystemen directe richting te geven. Verklaard wordt dat die capaciteit ter beschikking komt door verdere integratie met Duitse divisies. Dat is een aanname dan wel stellingname die verder in het geheel niet ingevuld is; das Heer heeft die systemen niet ‘over‘ en heeft er juist te weinig. Het maakt de twee brigades krachteloos, maakt het optreden zwevend, los van de gangbare doctrine, stoot NAVO-bondgenoten tegen het hoofd en leidt er uiteindelijk toe dat de brigades slechts met veel caveats kunnen worden aangeboden aan SACEUR. De minister loopt hiermee een merkwaardig politiek risico zodra blijkt dat de aanname, en dus daarmee dit deel van de DN, gebaseerd is op drijfzand. Als alternatief was zeer wel mogelijk een iets aangepaste constructie, conform 414 DEU/NLD Panzerbataljon - in de volksmond lease-bataljon genoemd - mogelijk geweest: aanschaf van capaciteiten te betalen door Nederland, verwerving en onderhoud uit te besteden bij de Bundeswehr. Op die wijze wordt inzet van stafcapaciteit bij DMO etc. op dat gebied vermeden.
Voorts wordt door het herbestemmen van een bataljon van 11 Lumblbrig voor SOF-taken de luchtmobiele brigade verzwakt. De landmacht heeft dan drie brigades met ieder twee (gevechts)bataljons hetgeen afgezet tegen gangbare NAVO-doctrine een onmogelijke constructie is.
Luchtmacht en 'space'
Ook hier een veelheid aan plannen waarvan er vele nog uitgewerkt moeten worden. Ook hier dus belangrijk verwachtingsmanagement en communicatie. Al lange tijd is onduidelijk hoe sensoren ingepast kunnen worden en op welke wijze de door de sensoren van de F-35 en de MQ-9 verkregen informatie kan worden verspreid tot op het niveau van de gebruiker ervan. Hier spelen beperkingen afgedwongen door Verenigde Staten (VS) en fabrikanten een rol. Bij het zo prominent investeren in het nieuwe domein space moet de vraag echt gesteld worden of dit nu niet beter in samenwerking met Europese partners had kunnen worden aangepakt? Immers, we moeten keuzes maken, zegt de DN22. Of is dit iets ‘waar we goed in zijn’? Een open vraag.
Slagkracht alle krijgsmachtdelen
Door de gemaakte keuzes van nieuwe systemen plus het uitblijven van het repareren van bestaande capability-gaps, lijkt de krijgsmacht qua optreden (maar waar zijn nu die operationeel concepten en vernieuwde doctrines?) zich toenemend te richten op ‘de lange arm’. Dat is een fundamenteel andere wijze van optreden t.o.v. het optreden in de Koude Oorlog en in de eerste twee decennia van deze eeuw. Gesproken zou moeten worden over de juistheid van die keuze, over het inpassen in de concepten van onze bondgenoten binnen NAVO en over consequenties. Zie daartoe ook de alinea ‘Ethisch vraagstuk’.
IGO en multi-domein optreden
Dit is sedert de DV2035 niet verder uitgewerkt en nader verduidelijkt en nog steeds erg vaag. Terwijl er wel erg, erg veel geld naar toe vloeit. Maar ook met grote personele consequenties; zo maakt men het JIVC, de IT-organisatie van de DMO, qua personeel tweemaal zo groot.
Ethisch vraagstuk
De gekozen richtingen ademen de algemene trend en de sfeer uit van de high tech en daarmee ook de ‘schone’ oorlog, ofwel op afstand de dreiging tenietdoen. Vanuit een veilige container en commandocentrale met touchscreen en joystick. Doelbewust wordt niet verder geïnvesteerd in slagkracht te land voor het nabijgevecht. Terwijl we dat nabijgevecht nu juist in de oorlog in Oekraïne zien gebeuren. En daar zijn de verliezen groot, in de zogeheten ‘vuile’ oorlog. Los van het feit dat Nederland hier los komt van het principe risk sharing, zal de politiek zich gaan afvragen of het nu zo ethisch verantwoord is om de oostelijke NAVO-lidstaten deze ‘vuile’ gevechten te laten opknappen.
NAVO-bondgenoten
De DN22 benadrukt vele malen het belang van het bondgenootschap en het zijn van een betrouwbare partner in dat bondgenootschap. In juli jongstleden heeft Nederland zich gepresenteerd tijdens het tweejaarlijkse ‘landen-examen’. De bevindingen worden in oktober besproken en vermoedelijk dan pas naar de Kamer gestuurd. Inmiddels is wel duidelijk dat de NAVO-bondgenoten waardering hebben voor het tijdelijk ophogen van het Nederlandse budget voor Defensie waardoor sommige eerdere, door de NAVO onderschreven uitbreidings- en verwervingsplannen nu een financiële dekking lijken te hebben. Tegelijk wordt de zorg uitgesproken dat het verhoogde budget weer wegvalt na 2025 waardoor de continuïteit in twijfel wordt getrokken. Een aantal van die plannen is een goede invulling van de prioriteiten die de NAVO al jaren stelt. Tegelijk constateert men dat Nederland weer geen invulling geeft aan de, door NAVO in overleg aan Nederland toebedeelde absolute topprioriteit, namelijk het ontwikkelen van volledige, met meer gevechtsbataljons en wapensystemen uitgeruste landmachtbrigades. Het zou passen indien bij de behandeling van de DN22 dit aspect al vast aan de orde gesteld wordt en niet daarmee te wachten tot het volledige rapport aan de Kamer ter beschikking wordt gesteld. Het dient dan te gaan over het ‘waarom’ van deze Alleingang en over de consequenties daarvan.
Eindnoten:
- Let op het woordje ‘gerichte’ bij gevechtskracht: dit lijkt een opstapje om aan te kondigen dat weloverwogen niet elke noodzakelijke verbetering wordt meegenomen.
- Dit is ruim onderkend door het bestuurlijk niveau; o.a. de CDS pleit voor aanpassing van de regelgeving.
- Belangrijk is dat dit dan wel door alle spelers beleden moet worden: dus ook de Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer etc.