Afbeelding: Wikimedia Commons

DEFENSIEBELEID EN KRIJGSMACHT

COVID-19 en de plaats van Nederland in de EU

BGEN B.D. J. REITSMA

Een verdeelde EU

Gemeenschappelijk’ is voorlopig nog een moeizaam begrip in Europa. Ook de coronacrisis en het falende immigratiebeleid laten zien dat er het nodige schort aan een Europese aanpak van problemen. Wat corona betreft is er nu de schaarste aan medicijnen aan de orde; hoe moet dat gaan bij de verdeling van vaccins als die beschikbaar komen? Van het nieuwe immigratiebeleid moet nog worden afgewacht of lidstaten daarmee gaan instemmen. Mondiaal gezien mag de EU dan een economische grootmacht zijn, maar daar blijft het voorlopig bij. Als machtsfactor heeft de EU op wereldschaal onvoldoende gewicht.

Het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB)

Deel van een gemeenschappelijk buitenlandbeleid is het GVDB. Het document bestaat, maar voorlopig is het door het gebrek aan eenheid van opvatting niet meer dan een papieren tijger. Niet alleen speelt de Noord-Zuid controverse een rol, ook verschillen in de appreciatie van de dreiging maken het lastig. Daar waar de zuidelijke landen de bedreiging vooral vanuit Afrika zien, ervaren de Oost-Europese staten Rusland als het grote gevaar. Voor de West-Europese landen is zowel Afrika als ook Rusland wat verder weg van het bed. Bovendien heeft de dreiging een hybride karakter gekregen en wat betreft cyber is die nu aanwezig. Dan is er ook nog de soevereiniteitsdiscussie die een effectief GVDB niet eenvoudiger maakt.

NAVO en EU

Door het vertrek van het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de EU wint de Duits-Franse as aan betekenis. Voor Nederland was het VK in veel gevallen een Europees-kritische medestander en dat wordt nu echt anders. Nederland beschouwt de NAVO nog steeds als hoeksteen van het veiligheidsbeleid, maar de internationale twijfel over het functioneren van de NAVO neemt toe. De vraagtekens die Trump plaatst bij de Amerikaanse inzet voor artikel 5 van het NAVO-verdrag t.b.v. landen die niet voldoen aan de 2% norm dragen daaraan bij. Dat heeft Macron ertoe gebracht om de NAVO als ‘hersendood’ te kwalificeren. De wederzijdse bijstandsclausule in het EU-verdrag gaat op het oog verder dan artikel 5 van het NAVO-verdrag, maar een groot deel van de strategische militaire middelen om daar inhoud aan te kunnen geven ontbreekt in Europa. De samenwerking met de NAVO moet beter, ondanks de controverse tussen Griekenland en Turkije over Cyprus. Om die verbetering tot stand te brengen lijkt samenwerking in een Europese pijler binnen de NAVO (landen die zowel NAVO- als EU-lid zijn) de aangewezen weg. Vervolgens moeten hier EU-lidstaten als Zweden, Oostenrijk, Finland en Ierland bij worden betrokken. En het ligt voor de hand dat het VK en Noorwegen - NAVO-lidstaten die niet behoren tot de EU - eveneens bij de samenwerking worden betrokken.

Nederlandse rol

Nederland kan een rol spelen bij het handen en voeten geven aan het GVDB. Daarvoor moet eerst een standpunt worden bepaald over de gewenste rol van de EU op het gebied van veiligheid en defensie naast die van de NAVO. Welke taken moet de EU (zelfstandig) kunnen uitvoeren, ook op het gebied van collectieve verdediging en afschrikking? In dat kader moet onder meer worden nagedacht over:

  • Voor welk soort operaties is de gewenste EU strategische autonomie een vereiste?
  • Hoe moeten missies en operaties worden aangestuurd?
  • Kan de EU de NAVO aanvullen en daarmee effectief samenwerken?
  • Hoeveel soevereiniteit zijn wij bereid op te geven?

Antwoorden op deze vragen zijn nodig om beleid te kunnen ontwikkelen en de Nederlandse positie te bepalen. Zo kan de koers van het GVDB worden beïnvloed en Europese overeenstemming over het GVDB worden bevorderd. Dat is nodig om politieke ambities om te kunnen zetten in daarvoor benodigde personele en materiele middelen. Die middelen moeten dan wel worden geleverd uit de single set of forces waarover Nederland beschikt. Dat is overigens ook voor de overige EU-lidstaten een gegeven.

Het GVDB raakt direct aan de Nederlandse veiligheidsbelangen, maar het ontbreekt aan een adviesorgaan op hoog ambtelijk niveau dat bedreigingen in kaart brengt, scenario’s ontwikkelt, antwoorden op strategische vragen formuleert en het kabinet gevraagd en ongevraagd van advies dient. Op dit moment zijn wij onvoldoende in staat om de snelle ontwikkelingen te volgen, een coördinatierol te vervullen én tegelijkertijd na te denken over de strategische richting van het beleid.

Nederlandse initiatieven en het vervolg

Nederland heeft het initiatief genomen bij de ontwikkeling van de Coordinated Annual Review of Defence (CARD), het Civiel Compact en het Permanent Gestructureerde Samenwerking (Pesco-)project, ter versterking van militaire mobiliteit. Aan dit laatste project nemen onder Nederlandse leiding België, Bulgarije, Tsjechië, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Kroatië, Italië, Cyprus, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden deel. Dat wordt internationaal gewaardeerd, maar dat wekt ook verwachtingen over een Nederlandse rol bij het vervolg.

Nederland neemt verder deel aan zes van de in totaal zeventien Pesco-projecten. Het behouden van de politieke aandacht voor de uitwerking van deze initiatieven is een uitdaging voor Nederland en de EU. Valt die weg, dan zal de uitvoering tot stilstand komen. Daarom is het voor Nederland van belang ook in de uitvoeringsfase te blijven deelnemen en zo de samenwerking tussen de bij deze projecten betrokken landen te versterken.

Een complicatie hierbij is dat initiatieven om militaire capaciteiten te versterken elkaar sinds de publicatie van de EU Global Strategy in hoog tempo opvolgen. Deze sluiten niet overal goed op elkaar aan, waardoor een logische vertaling van politieke doelstellingen naar het daarvoor benodigde personeel en materieel ontbreekt. De plannen van de EU geven te weinig richting, CARD geeft een incompleet beeld van nationale defensie- inspanningen en politieke besluitvorming hierover ontbreekt. Daarnaast richten de huidige zeventien Pesco-projecten zich nog onvoldoende op het oplossen van de grootste tekortkomingen.

Strategisch kompas

Duitsland heeft het initiatief genomen voor het opstellen van een ‘strategisch kompas’ dat het gat moet dichten tussen de abstracte doelstellingen van de EU Global Strategy en concrete initiatieven zoals CARD, Pesco en het Europees Defensiefonds. De invulling van dit kompas is nog onderwerp van discussie. Maar het ‘strategisch kompas’ kan voor Nederland een goed hulpmiddel zijn om de politieke ambities voor het GVDB te vertalen naar concrete doelstellingen voor civiele en militaire capaciteiten (materieel, technologie en menskracht).

Internationale samenwerking

Nederland werkt binnen de NAVO en de EU samen met België, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, het VK en de Verenigde Staten. Die samenwerking is veelal binationaal op specifieke onderwerpen. Met Duitsland en België gaat die veel verder: het 1 DEU/NLD Corps, de integratie van 43 Mechbrig in de 1. PzDiv en 11 Lumblbrig in de Division Schelle Kräfte. BENESAM, de maritieme samenwerking met de Belgen bestaat al jaren: niet alleen een gezamenlijk hoofdkwartier (Admiraal Benelux), maar ook aanschaf van schepen en logistiek.

Ondanks de positie die Nederland heeft in de kopgroep van de internationale samenwerking is taakspecialisatie in Europa nog een heikel onderwerp. De verdeeldheid in de EU neemt eerder toe dan af en dat maakt taakspecialisatie voorshands een ver verwijderd toekomstbeeld. De voorwaarden daarvoor zijn immers nog niet vervuld: het GVDB werkt nog niet, de politieke besluitvorming in de EU-lidstaten is nog steeds nationaal georiënteerd en het opgeven van de nationale soevereiniteit is voor alle lidstaten een brug te ver. Dat, ondanks het feit dat er door de internationale samenwerking al delen van die soevereiniteit zijn overgedragen.

Taakspecialisatie veronderstelt een absoluut onderling vertrouwen tussen lidstaten: nationaal afgestoten capaciteiten moeten in voorkomend geval met zekerheid door een andere lidstaat kunnen worden geleverd. Zo ver is het nog lang niet.

Wat kan er dan wel? De samenwerking met België en Duitsland is goed op weg, dat moet ook zo blijven, maar er is altijd ruimte voor verbetering. Bij het verbeteren van die samenwerking, ook met de eerdergenoemde andere landen in Europa, moet worden gewerkt in de richting van integratie. Op het gebied van gemeenschappelijke opleiding en training is er nog een wereld te winnen. Met de single set of forces voor ogen ligt de keus voor verdere samenwerking met landen die de Europese pijler binnen de NAVO vormen voor de hand.

Slotopmerking

De invloed van COVID-19 op de hiervoor genoemde processen is nu zeker merkbaar; de door de landen genomen maatregelen hebben persoonlijk door digitaal contact vervangen. Daardoor zal zeker enige vertraging optreden, maar wezenlijke veranderingen zal dit niet met zich meebrengen. COVID-19 heeft wel invloed op de dagelijkse gang van zaken als opleiding en training, werving, stafwerk (thuiswerken!) etc., maar dat is wel van voorbijgaande aard.