VIERKANT BESCHOUWD

Defensievisie 2035: veni, vidi, quin effectus[1]

Het belang van de factor personeel, nu en in de toekomst

Inleiding

Op 15 oktober jl. werd de Defensievisie 2035 (DV 2035) van minister Bijleveld uitgebracht. Deze visie geeft aan dat, om de toekomstbestendigheid van de defensieorganisatie te garanderen, een nieuw profiel noodzakelijk is, gebaseerd op drie eigenschappen en tien inrichtingsprincipes. Defensie moet een betrouwbare partner zijn, technologisch hoogwaardig en informatiegestuurd. Bij ieder van deze eigenschappen zijn enige van de tien inrichtingsprincipes ondergebracht. Bij het verschijnen van deze Carré is dit geen nieuws meer en er is vanuit verschillende denkrichtingen en vakgebieden al een aanzienlijke hoeveelheid commentaar geleverd. En niet altijd even positief: de visie zou niet realistisch zijn, te ambitieus, te veel wishful thinking, onhaalbaar en nog een aantal varianten op deze waardeoordelen.

Nu heeft Defensie in de media wel vaker last van vooringenomenheid ten aanzien van de organisatie. Daarbij lijkt overheidsbeleid in de media per definitie op weinig barmhartigheid te kunnen rekenen. Slecht nieuws verkoopt nu eenmaal beter. De kortstondige aandacht voor de visie is inmiddels alweer verstomd. Net als onze premier vinden ook de media een visie niet echt een sexy onderwerp. Bovendien zijn er andere, meer acute thema´s die de samenleving bezighouden, zoals de maatregelen om de verspreiding van COVID-19 te beteugelen en de fundamentele discussie over de vrijheid van meningsuiting, diversiteit en inclusiviteit van de verschillende bevolkingsgroepen in Nederland. Daardoor is de discussie over de toekomst van Defensie in de openbare ruimte niet echt gevoerd. Voor de defensiemedewerkers is de discussie over de DV 2035 en hoe die te realiseren echter nog maar net begonnen.

Is de DV 2035 echt alleen maar irreële kommer en kwel? Een visie zoals deze, waar de handtekening van een bewindspersoon onder staat, komt niet tot stand op een achteloze woensdagmiddag en wordt ook niet geschreven door een paar internetgekkies die een leuk stukje over veiligheid willen krassen. Integendeel, daarom zetten we hier de nieuwe DV af tegen een aantal eerdere beleidsnota’s om een idee te geven hoe deze visie kan worden gezien in het huidige tijdgewricht. Wat ieder er vervolgens van vindt mag hij of zij uiteraard zelf beslissen. In deze beschouwing willen wij ons vooral richten op de personele component.

Eerder beleid

De DV 2035 gaat voornamelijk over organisatie, inrichting en materieel en besteedt relatief weinig aandacht aan de mensen die in 2035 nog werkzaam zijn. De DV 2035 zegt over de personele component weinig meer dan ‘unieke mensen en arbeidsextensieve capaciteiten’. Maar wat houdt dit dan in? Is daar iets nieuws aan? En wat wil die krijgsmacht dan zijn? Terminologie als ‘arbeidsextensieve capaciteiten’ duidt op een verkleining van de huidige krijgsmacht in omvang en in taken en in de DV 2035 wordt gesproken over specialisatie van taken. Dat zijn geen onbekende boodschappen of geluiden. Daartoe kijken we naar het beleid van het afgelopen decennium.

In de Beleidsbrief 2011 werd een puur financieel betoog gehouden met een boodschap van bezuinigen en inleveren. Personeel werd gezien als ‘kostenpost’ en er moesten 12.000 personeelsleden wegbezuinigd worden, waarvan er naar schatting 6.000 extern bemiddeld zouden worden. Samenwerking met andere landen werd gepresenteerd als dè oplossing voor het versterken van het voortzettingsvermogen en het compenseren voor ontbrekende of ingeleverde capaciteiten. Tegelijkertijd werd aangegeven dat de Nederlandse krijgsmacht door zijn professionaliteit en technologische hoogwaardigheid ‘een uitstekende partner’ is. Voor het eigen personeel, maar ook naar buiten toe, was dit een lastige, behoorlijk verwarrende en weinig geloofwaardige boodschap.

De Defensienota van 2013 In het belang van Nederland pleitte voor een krijgsmacht die ‘operationeel en financieel duurzaam’ is. De hoofdmoot van de presentatie destijds was: een krijgsmacht die militair relevant en toekomstbestendig was, maar waarvan vooral ook de financiële huishouding op orde moest zijn. Deze nota beschreef de krijgsmacht vanuit drie principes: veelzijdigheid, aanpassingsvermogen en toekomstbestendigheid. Ook werd er gesproken over ‘niche capaciteiten’ zoals de Patriot-eenheden van het Defensie Grondgebonden Luchtverdedigingscommando en werd het innovatiebudget gekoppeld aan de aanschaf van de F-35A en het oprichten van het Defensie Cyber Commando. Een belangrijk punt in dit document was dat er heel concreet werd gesproken over het verlagen van de ambities, zodat de krijgsmacht naast de kleinere missies en de nationale taken slechts één grotere missie zou kunnen uitvoeren.

In de Defensienota (DN) 2013 werden in feite de eerste grote stappen gezet in de koers die Defensie op dit moment volgt, met middelen en organisaties zoals hierboven genoemd. Er werden de eerste besluiten genomen op weg naar wat nu informatiegestuurd optreden (IGO) heet. Met de kennis van nu kunnen we ook vaststellen dat met de DN 2013 werd voorgesorteerd op een alternatief voor het 'Zwitserse zakmes'. Door de vlucht naar voren te nemen en aandacht te vestigen op niche-capaciteiten kon een volledige kaalslag worden voorkomen. De eenheden die de niche-capaciteiten vormden pasten allemaal budgettair binnen de door de politiek opgelegde bezuinigingen. Misschien is het een semantische discussie, maar het opereren met niche- capaciteiten lijkt erg veel op wat nu aangeduid wordt als specialisatie.

De Defensienota van 2035 pleitte voor 'operationeel en financieel duurzaam'

Beleid anno nu

Vervolgens kwam het huidige kabinet met de DN 2018: Investeren in onze mensen, slagkracht en zichtbaarheid. Dit was een beperkte beleidsnota waar in de media niet veel aandacht aan werd besteed. Deze nota is een beetje aan de wereld voorbijgegaan, zelfs binnen Defensie. Het algemene commentaar op deze nota was: te weinig aansprekend en niet ambitieus genoeg. Maar zij was wel de aanloop naar de huidige DV 2035 en op het moment van presenteren ook voldoende gedetailleerd. Er werd geredeneerd vanuit de drie hoofdtaken van Defensie, gesproken over ‘lange lijnen’ en maar liefst vijftien jaar vooruit gekeken met investeringen. Het gedrag van Rusland, de toenemende instabiliteit rondom Europa, cyberaanvallen, nieuwe technologieën, hybride oorlogvoering en de proliferatie daarvan waren de grootste en belangrijkste dreigingen waarop de maatregelen in de DN 2018 waren gebaseerd. ‘Veilig blijven, veiligheid brengen en veilig verbinden’ vormden de drie pijlers en de inzet was om sterker samen te werken met civiele instanties, zoals ziekenhuizen. Er werd een groot aantal maatregelen genoemd op personeels- en arbeidsvoorwaardelijk vlak om Defensie met de juiste mensen gevuld te houden. Opvallend in de DN 2018 is de aandacht voor de factor personeel, met de aankondiging van veel plannen en maatregelen voor werving en behoud. In 2018 leek men zich op het departement eindelijk te realiseren dat zonder Zwitsers er geen krijgsmacht is (‘Geen geld, geen Zwitsers’, aldus de redactie destijds in Carré).

De jarenlange bezuinigingen en de steeds groter wordende afstand tot de maatschappij sinds de afschaffing van de opkomstplicht maken het steeds moeilijker om mensen binnen te krijgen en te houden. Veel van wat met DN 2018 is afgekondigd, is nog steeds onderwerp van gesprek en veel van de gedane beloftes hebben nog een lange weg te gaan voor er daadwerkelijk gestalte aan wordt gegeven. Defensie en de vakcentrales liggen hierover bijna permanent in de clinch. Op het gebied van de aangekondigde investeringen in materieel komt de realisatie wel op gang; dat is een kwestie van de lange adem. En binnen de organisatie hebben veiligheid en integriteit een hoge prioriteit gekregen; daar is een hele directie voor opgericht met een keur aan instanties die in de gaten houdt of alles binnen de organisatie wel veilig, integer en compliant verloopt. Er is overigens niets mis met een organisatie die kritisch is op zichzelf, zolang het personeel zich maar senang voelt en inzetbaar blijft.

Krijgsmacht van de toekomst

En nu dan de DV 2035. Deze visie kijkt ook naar de ‘lange lijnen’, wel vijftien jaar vooruit en dus naar een toekomst waarin Defensie een nieuwe generatie moet aanspreken en nog onbekende technologische ontwikkelingen moet absorberen, voorwaar een lastige opgave. Voor een belangrijk deel wordt daarom doorgeborduurd op de thema’s uit de DN 2018, maar dan toch vanuit een andere invalshoek. Het profiel waaraan een toekomstbestendige krijgsmacht zou moeten voldoen kent, zoals genoemd, drie eigenschappen: technologisch hoogwaardig, informatiegestuurd en het zijn van een betrouwbare partner en beschermer. Hiermee lijkt echter toch de focus weer op hardware te zijn gericht en de software te zijn vergeten. Een krijgsmacht met technologisch hoogwaardig materieel vraagt immers ook om operators: personeel met bijzondere capaciteiten en vaardigheden en innovatief vermogen. Juist hierin zal Defensie dan een grote stap moeten gaan maken, omdat de mensen die gezocht worden overal - niet alleen in Nederland, maar in organisaties en bedrijven over de hele wereld - nodig zijn voor een bestendige toekomst. Als Defensie hier goed voor de dag wil komen en dit personeel ziet als randvoorwaarde voor de toekomst, dan zal er nog heel wat water door de arbeidsvoorwaarden-Rijn moeten stromen. Maar de eerste stapjes moeten nu al worden gezet en het overleg hierover kan niet telkens worden opgeschort. Want uiteindelijk rijst de vraag: wie gaat het allemaal doen?

Om aan de personele problemen die worden voorzien het hoofd te bieden, wordt er ingestoken op een nieuw high level design human resources (HLD HR) systeem. Deze moderne set van regels geeft richting aan de oplossing van de personeelsproblemen zoals die (kunnen) worden voorzien. Maar het perspectief van waaruit wordt gekeken, zijn de huidige problemen. En wie kan er vijftien jaar vooruit kijken? De visie gaat expliciet uit van een hoogtechnologisch gespecialiseerde, personeelsextensieve krijgsmacht. Dit duidt in ieder geval op krimp. Voor afstoting van taken wordt, net als in eerdere beleidsnota’s, gewezen op meer samenwerking met andere landen. Dit betekent dat voorbijgegaan wordt aan het feit dat de Nederlandse krijgsmacht in dat geval blijvend haar grondwettelijke taken niet kan uitvoeren. Dat is wellicht stof voor een later Vierkant beschouwd, maar het gaat ook voorbij aan het feit dat de krijgsmacht per definitie houder is van het geweldsmonopolie. Hiervoor zijn ook in de toekomst voldoende geweldsmiddelen nodig: operationele eenheden die in staat zijn geweld - ook in fysieke zin - uit te oefenen. In het licht van de soevereiniteitsdiscussie binnen Europa lijkt het utopisch te veronderstellen dat een ander land dit voor ons doet.

De DV 2035 legt ook veel nadruk op IGO. Vooral in de huidige wereld van internet en de snelheid waarmee techniek zich ontwikkelt, zijn krijgsmachten uit op informatiedominantie om een vijand of tegenstander voor te zijn en eenheden goed te kunnen aansturen. Hierbij is voor een land als Nederland internationale samenwerking essentieel. De vraag is of de krijgsmacht wel in staat zal blijken om een positie van informatiedominantie te krijgen of te houden, omdat informatie inmiddels overal is en de grote techbedrijven de voornaamste enablers zijn. Vanuit het oogpunt van personeelsvoorziening, is het voor de krijgsmacht nauwelijks mogelijk om met deze bedrijven te concurreren, al was het maar omdat die over meer vermogen beschikken dan het bnp van ons land.

Het is onontkoombaar dat Defensie moet inzetten op de realisatie van een goed pakket arbeidsvoorwaarden

Personeel op 1?

Zowel de huidige als de toekomstige krijgsmacht hebben een urgent probleem op personeelsgebied: kwantitatieve en kwalitatieve vulling. Dat eerste, de kwantiteit, is een probleem waarbij de krijgsmacht steeds minder in staat is om nieuw personeel binnen te halen én om personeel vast te houden. Dat gaat over jonge, nieuwe aanwas, maar net zo goed over personeel met specialisaties waar ook buiten de krijgsmacht veel vraag naar is. En als we de DV 2035 mogen geloven is dit een steeds groter wordend probleem en de oplossing is complex. Het gaat over het krijgen van de aandacht van doelgroepen die daarna solliciteren en een opleiding moeten volgen en afmaken om op functie te komen, maar ook over mogelijkheden om intern zowel verticaal als horizontaal verder te komen en personeel voor de eigen organisatie te behouden. Het betreft tevens het aantrekken van specialisten van elders op de arbeidsmarkt. Waar andere organisaties en bedrijven relatief makkelijk kunnen schakelen met arbeidsvoorwaarden en beloningen, is Defensie behoorlijk vastgeroest. De conclusie is onontkoombaar dat Defensie moet inzetten op de realisatie van een goed pakket arbeidsvoorwaarden.

Als de krijgsmacht met het nieuwe HLD HR systeem de huidige personeelssamenstelling wil aanpassen aan de toekomst moeten er hele principiële keuzes worden gemaakt. Voor nu wordt al aangegeven dat Defensie te weinig doet aan behoud, dat salariëring en pensioenen achter lopen en dat na besluitvorming de uitvoering achterblijft. Als we ons daarbij realiseren dat de beroepsbevolking weliswaar nog licht groeit maar qua samenstelling ingrijpend verandert, zodat er in 2040 op iedere oudere nog maar twee mensen werken, terwijl dat er in 2012 nog vier waren. Dan wordt de vulling een uitdaging die vanaf nu om concrete keuzes vraagt. Zeker omdat een omslag in de kwantitatieve en kwalitatieve samenstelling van personeel veel meer tijd in beslag neemt dan het wisselen van wapensystemen.

In het HLD HR systeem wordt ook zwaar ingezet op decentralisatie en regelruimte voor commandanten. Uiteraard een gevolg van rapporten zoals De commandant in zijn kracht van de Inspecteur Generaal der Krijgsmacht (IGK). Maar wel een opmerkelijke keuze als er zulke verstrekkende veranderingen van de personele samenstelling voor de boeg staan. Je zou denken dat eerst een aantal andere fundamentele vragen moet worden beantwoord. Hoe wil de krijgsmacht alle vernieuwing bijhouden tegen de achtergrond van de huidige personele samenstelling en vulling? Moeten alle werknemers constant mee in alle, vooral technologische veranderingen? Welke keuzes maakt Defensie voor de slagkracht ofwel, met welke capabilities of middelen gaat ze haar taken de komende jaren uitvoeren? Al met al is er veel te zeggen en ook al gezegd over de DV 2035, maar wordt er vrij gemakkelijk over het belangrijkste element van de krijgsmacht heengestapt: het personeel. Juist omdat veranderingen met en voor personeel zoveel tijd kosten, is het maken van keuzes op die andere vlakken belangrijk. Als daarmee nog langer wordt gewacht, zal het onmogelijk blijken om de kwantitatieve en kwalitatieve vulling te hebben die de krijgsmacht van 2035 nodig heeft.

Redactie

Eindnoot

1. Ik kwam, ik zag, zonder resultaat; een variant op de bekende uitspraak van Julius Caesar, veni, vidi, vinci (Ik kwam, ik zag, ik overwon).