Neergeschoten Servische MiG-29 (foto: Wikimedia Commons)
OPINIE - BUITENLAND
Operatie Allied Force
Geallieerde kracht of toch onmacht?
LKOL B.D. P. DEKKERS
Het jaar 1999 was in alle opzichten een gedenkwaardig jaar. Het einde van de twintigste eeuw, in alle opzichten een van de meest bloedige periodes uit de menselijke geschiedenis, kwam in zicht. De hoop leefde dat de toestand in de wereld in het nieuwe decennium de goede kant op zou gaan. De economie was booming, de Koude Oorlog leek voorgoed begraven en er was zelfs sprake van voorzichtige toenadering tussen de oude vijanden in Oost en West. De overwinning van de door de Verenigde Staten (VS) geleide coalitie op Irak tijdens de operatie Desert Storm had de militaire suprematie van de VS nog eens bevestigd. Maar, helemaal probleemloos zou het laatste jaar van het decennium toch niet verlopen. De grootste dreiging leek eerst uit te gaan van de millenniumbug. Wereldwijd bestond de vrees dat bij de overgang naar het jaar 2000 tal van computers op hol zouden slaan omdat de notatie van de jaren in twee decimalen was uitgevoerd. Tal van ICT-bedrijven hadden fixes in programma’s bedacht en verkocht, maar de heersende gedachte was dat dit wel eens niet voldoende zou kunnen zijn om rampen te voorkomen. In de Nederlandse krijgsmacht was een projectbureau opgetuigd om de gevolgen van de millenniumbug in kaart te brengen en met oplossingen voor opdoemende problemen te komen. De scenario’s varieerden van overstromingen tot om middernacht neerstortende vliegtuigen en ongewilde lanceringen van met kernkoppen geladen ballistische raketten met een kernoorlog als gevolg. Tal van oefeningen werden gehouden om op het ergste te zijn voorbereid en in eerste instantie leek het erop dat het hele leger tijdens de oudejaarsnacht paraat zou moeten zijn om de eerste gevolgen van allerlei rampen op te vangen.
Spanningen op de Balkan
Te midden van al deze verwachte rampspoed diende zich nog een volgend, de vrede bedreigend, probleem aan. Na het einde van de vijandelijkheden in Bosnië-Herzegovina door het ondertekenen van de Dayton-akkoorden in december 1995, diende zich al snel het volgende probleem aan in voormalig Joegoslavië. In de Servische provincie Kosovo werd de overwegend etnisch-Albanese bevolking onderdrukt door het bewind van de Servische president Slobodan Milošević. Als reactie startte de Albanese meerderheid in Kosovo in 1997 een door Albanië gesteunde guerrillabeweging, het UÇK. Uiteindelijk werd het leger van Servië ingezet in Kosovo, gevolgd door nationalistische Servische milities. Om een verdere slachting en etnische zuiveringen door het Servische regime te voorkomen besloot het Westen om de Servische president Milošević een ultimatum te stellen om de vijandelijkheden tegen de Albanese Kosovaren te stoppen en indien nodig te interveniëren. Toen de onderhandelingen tussen Servië en vertegenwoordigers van de etnisch-Albanese bevolking van Kosovo in het Franse Rambouillet op niets uitliepen werd het duidelijk dat een diplomatieke uitweg uit het conflict er niet in zat. Een militaire oplossing leek onvermijdelijk en terwijl iedereen hoopte en eigenlijk verwachtte dat Milošević alsnog zou inbinden, gebeurde dat laatste niet. Milošević wilde alleen akkoord gaan met een politieke oplossing onder zijn voorwaarden. De gedachte dat de Servische regering overstag zou gaan als gedreigd werd met militair optreden kwam niet uit en bleek een misrekening van jewelste te zijn. De vele malen herhaalde laatste waarschuwingen moeten Servië gesterkt hebben in de overtuiging dat het niet zo’n vaart zou lopen. Het resultaat was een luchtoorlog die op 24 maart begon en begin juni 1999 zou eindigen: de NAVO-operatie Allied Force.
De luchtoorlog
Een interventie met landstrijdkrachten werd vanaf het begin niet als een haalbare kaart gezien. Hiervoor zou een leger van tenminste 100.000 militairen benodigd zijn en de risico’s van een grondoffensief zouden aanzienlijk zijn. Na het mislukken van Rambouillet deed de Amerikaanse gezant Thomas Holbrooke een laatste poging om Milošević zover te krijgen een vredesakkoord te tekenen, maar ook dit overleg mislukte. Daarop werd de luchtoorlog onvermijdelijk. De start verliep rommelig en in eerste instantie werd geprobeerd de Servische luchtverdediging zoveel mogelijk uit te schakelen. Een vastomlijnde strategie wat daarna te doen ontbrak echter. In de nacht van 24 maart 1999 ging Allied Force van start met in de openingsfase al meteen een Nederlands succes: een Nederlandse F-16 wist een Servische MiG-29 Fulcrum neer te halen. Nochtans werd het optreden van de NAVO geen oorlog genoemd: in plaats daarvan werden termen als vredesoperatie of humanitaire operatie als verhullend taalgebruik gebezigd.
Hoe groot de afschuw ook was over het optreden van Servië tegen de bevolking van Kosovo, of de operatie daardoor legitimiteit bezat is twijfelachtig. Vliegtuigen uit veertien van de negentien NAVO-lidstaten werden voor de operaties ingezet. Griekenland, de drie nieuwe Oost-Europese NAVO-leden en uiteraard IJsland hielden zich om politieke of andere redenen afzijdig. Ook was er al vanaf het begin onduidelijkheid over de politieke doelstelling van de inzet van de NAVO. Deze kwamen tot uiting in de afwijkende verklaringen van onder andere de Amerikaanse president Clinton en de toenmalige Secretaris-Generaal (SG) van de NAVO, Javier Solana. Frappant in dit verband is de uitspraak destijds van de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Jozias van Aartsen, die Servië voor nieuwe onderhandelingen terug aan tafel wilde bombarderen. Daar tegenover de woorden van Solana, die zei te willen bombarderen om Servië de overeenkomst, waar de Kosovaren al mee ingestemd hadden, te laten ondertekenen. Een door alle betrokkenen gedeelde doelstelling was het beëindigen van de humanitaire catastrofe die zich in Kosovo afspeelde en het indammen van de stroom vluchtelingen. Niet veel later veranderde de formulering en werd het streven naar een democratisch en multi-etnisch Kosovo het gewenste einddoel.
Voor het begin van de operatie Allied Force had de NAVO circa vierhonderd vliegtuigen ter beschikking, waarvan iets minder dan de helft alleen een ondersteunende taak had. Het merendeel hiervan werd door de VS geleverd. Nederland had zestien F-16AM vliegtuigen gestationeerd op de Italiaanse vliegbasis Amendola. Het zenuwcentrum van de oorlog, het Combined Air Operations Centre (CAOC) stond in het Italiaanse Vicenza. De Amerikanen zwaaiden hier de scepter, evenals bij de overkoepelende commandocentra in Napels en Mons. Op deze wijze lag de besluitvorming vast in Amerikaanse handen, ondanks een Spaanse SG, Javier Solana, en een Duitse generaal, Klaus Naumann, als voorzitter van het Militair Comité (MC) van de NAVO. Een complicerende factor daarbij was dat alle Amerikaanse generaals op sleutelposities double hatted waren omdat zij niet alleen een NAVO-functie hadden maar ook een nationale Amerikaanse commandofunctie vervulden. Zo vielen zij dus ook rechtstreeks onder de Amerikaanse president, in zijn rol van Commander in Chief van de Amerikaanse strijdkrachten. Het gevolg daarvan was onder andere een gecompliceerde targeting procedure, waarbij meerdere hoofdkwartieren betrokken waren, vooraleer in Vicenza de Air Tasking Order (ATO) kon worden opgesteld. Frappant hierbij was dat, ondanks het feit dat de staf in Vicenza aanvankelijk niet wezenlijk werd uitgebreid, toch twee Nederlandse vliegers op stel en sprong werden toegevoegd om de planning cell te versterken. De Nederlandse inbreng bij de luchtvloot was met de toen hypermoderne, net van een midlife update (MLU) voorziene F-16’s en de KDC-10 tankers toch al onevenredig groot. Helaas vertaalde deze militaire inbreng zich niet in meer invloed bij de politieke besluitvorming, die werd gedomineerd door de Amerikanen, de Britten en de Fransen.
Bij het begin van de oorlog was de verwachting dat Milošević na enkele dagen van bombardementen wel zou toegeven en dat dan de oorlog beëindigd zou zijn. Er was daarom geen plan voor een langer durende oorlog, een misrekening van de bovenste plank. Het militaire doel van de operatie werd pas na enkele weken concreet gedefinieerd en toen werd pas zichtbaar in wat voor spagaat de NAVO zich had laten manoeuvreren. Enerzijds moest Milošević op de knieën worden gedwongen en aan de andere kant moest ervoor gezorgd worden dat het aantal (burger-)slachtoffers aan Servische zijde tot een minimum beperkt bleef om het draagvlak voor de oorlog bij de NAVO-leden te behouden. Zo leidde het optreden van de NAVO nog niet tot succes, want Milošević gaf geen duimbreed toe. Hij genoot nog steeds brede steun van zijn landgenoten en de etnische zuiveringen in Kosovo gingen onverminderd door. Over de oorzaken kan getwist worden, maar duidelijk is wel dat, zoals tijdens eerdere oorlogen als de Duitse Blitzkrieg tegen Londen en de Engelse bombardementen op Duitse steden, gebleken is dat bombardementen er eerder toe leiden dat de bevolking zich met nog meer vastberadenheid achter de leider schaart. Militair gezien waren de Servische strijdkrachten slim genoeg om hun militair materieel te sparen en niet onnodig bloot te stellen aan NAVO-bombardementen en maar af en toe, bij verrassing, in te zetten. Zo slaagde de Servische luchtafweer er zelfs in om een ‘onzichtbare’ F-117 stealth bommenwerper neer te halen.
Foto boven: Het Servische ministerie van defensie (foto: Wikimedia Commons). Foto onder: Schade na bombardement Zastava (foto: Wikimedia Commons)
Een offensief op de grond
De NAVO werd genoodzaakt om over te gaan tot escalatie van de oorlog, waartoe besloten werd tijdens de NAVO-top in Washington in april 1999. Er kwamen meer vliegtuigen en de lijst met doelen werd uitgebreid. Na zes weken kwam er eindelijk iets van een strategie van de grond; tot dusver was de campagne weinig succesvol in het bereiken van de eerder gestelde doelen. Daarom gingen de acties zich richten op het verstoren van de elektriciteitsvoorziening, het instellen van een embargo op olie en aanvallen op de infrastructuur. Maar het effect van de bombardementen bleef vaag. De terreur tegen de Kosovaren ging onverminderd door en dagelijks arriveerden duizenden vluchtelingen bij de grenzen met de buurlanden. Eind mei was er nog geen aanwijzing dat de troepen van Milošević en zijn genadeloze milities gedemoraliseerd raakten. De nieuwe aanpak leek dus ook niet te werken, en toonde het succes van de Servische asymmetrische benadering van de oorlogvoering. Het voordeel van Milošević was dat hij als alleenheerser zich gemakkelijker kon laten gelden dan de NAVO, die negentien lidstaten bij de les moest zien te houden. Uiteindelijk koos de NAVO er toch voor om de lijst met aanvalsdoelen verder uit te breiden met civiele, economische objecten, als raffinaderijen en zendmasten van radio en televisie. De hevigste explosie tijdens Allied Force kwam op naam van Nederlandse F-16’s bij de aanval op een olieraffinaderij.
Toen de derde maand van de oorlog inging begon geleidelijk het idee post te vatten om toch maar grondtroepen in te zetten in de strijd tegen de Serviërs. Het animo bij de lidstaten hiervoor was echter minimaal en terwijl er meerdere opties werden bekeken belandden er evenzovele, als onuitvoerbaar bestempeld, in de afvalbak. De enige haalbare kaart leek nog een inval vanuit Albanië waarvoor volgens SACEUR, gen Wesley Clark, een troepenmacht van 175.000 man noodzakelijk zou zijn. In Washington waren de president en zijn militaire staf echter nog niet overtuigd van de noodzaak en zij zagen vooralsnog meer heil in het nog verder opvoeren van de intensiteit van de bombardementen. Door de toegenomen omvang van de luchtvloot en het betere weer kon Clark nu ruim vierhonderd missies per dag laten vliegen, maar door het gebrek aan de moeite waard zijnde targets werd daarmee nauwelijks vooruitgang geboekt. De voorbereidingen voor het samenstellen van een landleger namen inmiddels wel meer vaste vorm aan, zij het onder de vlag van KFOR, die eigenlijk bedoeld was voor inzet als stabilisatiemacht na afloop van de oorlog. De deelnemende landen hadden hiervoor inmiddels 50.000 militairen toegezegd. Als er een grondoorlog zou komen wilde Clark deze uiterlijk in september laten beginnen om het invallen van de winter voor te zijn. Maar Clinton, geadviseerd door zijn stafchefs die hier mordicus tegen waren, twijfelde nog steeds. Een besluit om een grondoorlog te beginnen werd uiteindelijk nooit genomen.
Ook B-52 bommenwerpers werden ingezet tijdens het conflict (foto: Wikimedia Commons)
Diplomatiek naar de uitgang
Een al in mei met steun van Rusland opgestart diplomatiek offensief leek zijn vruchten te gaan afwerpen, echter het bombardement op de Chinese ambassade in Belgrado verstoorde dit proces. Naar later zou blijken waren de gevolgen hiervan echter van tijdelijke aard, want ook Milošević begon naar een uitweg te zoeken en leek bang te zijn om de steun van zijn bondgenoot, de grillige Russische president Jeltsin, te verliezen. Dit werd zichtbaar toen Rusland en de NAVO begin juni overeenstemming bereikten over een gezamenlijke aanpak van de diplomatieke inspanningen. Voor Milošević was dit het teken dat de strijd gestreden was, immers, zonder steun van de Russen was hij niet in staat de strijd voort te zetten. De volgende dag al gooide hij de handdoek in de ring en aanvaardde hij het compromis dat hem werd voorgehouden door de bemiddelaars, de Finse president Martti Ahtisaari en de Russische oud-premier Viktor Tsjernomyrdin. Op 9 juni werd de vrede getekend.
Lessen van de oorlog
Wat zijn nu de lessen die uit deze oorlog getrokken kunnen worden? Het lijkt erop dat air power alleen toch geen oorlog kan winnen. De combinatie van diplomatie, verlies van steun van zijn bondgenoot, en de dreiging van escalatie met een grondoorlog en uitgebreide bombardementen met B-52’s op Servische steden heeft Milošević uiteindelijk overstag doen gaan. Het effect van de luchtoorlog tijdens Allied Force was in feite dus van geringe aard op de uitkomst van het conflict. Na een studie door de CIA bleek dat Servië ondanks alle bombardementen betrekkelijk weinig verliezen in mensen en materieel had geleden. Ook air superiority was nooit helemaal bereikt en er was hooguit een patstelling ontstaan. Ofschoon het effect hiervan op het resultaat van de oorlog gering was, blijft de constatering dat de NAVO niet goed voorbereid aan de operatie begon. Het idee om een militaire dictator te laten zwichten met behulp van militaire druk van buitenaf heeft veel weg van wensdenken. De inzet van de militaire macht maakte geen deel uit van een heldere visie of strategie en werd de NAVO min of meer opgedrongen toen de in zijn land almachtige Milošević niet beantwoordde aan de verwachtingen die in het Westen over hem leefden. En zo zijn er nog meer lessen te trekken uit dit conflict. Een aantal gebleken problemen en fouten zal bij een volgend conflict zeker niet meer optreden, waarbij ook de technologische vooruitgang een rol speelt. Fouten, zoals het bombarderen van de ambassade van een derde land, zullen misschien niet meer voorkomen. Ook heeft de technologische vooruitgang de luchtoorlog minder afhankelijk van de weersomstandigheden gemaakt. Toch heeft de Kosovo-oorlog weer eens duidelijke gemaakt dat het bezit van een technologisch hoogontwikkelde krijgsmacht niet per se noodzakelijk is om een tegenstander die daar wel over beschikt te kunnen weerstaan.
Zouden wij de operatie Allied Force eens in gedachten verplaatsen naar de huidige tijd dan is het nog maar de vraag of de uitkomst vergelijkbaar zou kunnen zijn met die uit 1999. Een dictator met een team staatshackers achter zich zou wel eens de eerste slag in het conflict kunnen uitbrengen nog voordat het eerste schot is gelost. De massale aanval met ransomware van begin juli is geen geruststellende voorbode. Hopelijk heeft de NAVO voldoende force om daartegen te kunnen optreden, meer dan de gebleken onmacht tijdens Allied Force.