VIERKANT BESCHOUWD

De toekomst van de NAVO

Het ruim zeventig jaren oude bondgenootschap verkeert in zwaar weer

Inleiding

De oprichting van de NAVO in 1949 had tot doel om aan de Sovjetdreiging in Europa een tegenwicht te bieden, de Europese integratie - en daarmee de integratie van Duitsland in het Westen - te bevorderen en voor de Europese veiligheid de Verenigde Staten (VS) betrokken te houden. De val van de Muur in 1989, het opheffen van het Warschaupact en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1991 veroorzaakten enorme veranderingen in de politieke en militaire verhoudingen met het Westen. De NAVO heeft zich aan de nieuwe situatie weten aan te passen, zoals het bondgenootschap dat ook wist te doen bij grote veranderingen tijdens de Koude Oorlog. Door de uitbreiding van de NAVO in de periode na 1991 leek de organisatie zich aanvankelijk goed te ontwikkelen, maar juist die uitbreidingen hebben later tot tal van problemen geleid, zowel binnen de organisatie als daarbuiten. Er was dan ook geen aanleiding om in 2019 op grootse wijze de zeventigste verjaardag van de alliantie te vieren. Integendeel, de NAVO verkeert in zwaar weer. Wie de publicaties over de NAVO van de afgelopen anderhalf jaar leest, ziet vooral een somber beeld, dat niet alleen wordt bepaald door het onvermogen van het bondgenootschap om adequaat te reageren op diverse externe dreigingen, maar dat vooral wordt bepaald door een interne dreiging, namelijk een afbrokkelend onderling vertrouwen bij de lidstaten en een gebrek aan solidariteit. In veel publicaties worden vragen gesteld over de toekomst van het bondgenootschap en zelfs wordt de vraag gesteld of er überhaupt wel een toekomst is. Ook binnen de NAVO is het besef aanwezig dat een visie op de toekomst nodig is. Bij de NAVO-top in Londen in december 2019 kreeg de SG, Jens Stoltenberg, van de regeringsleiders de 'opdracht' mee om in 2021 zijn plannen voor de toekomst te presenteren (NATO - London Declaration 3 - 4 December 2019).

Voor de redactie is deze situatie een reden om stil te staan bij de toekomst van de NAVO: wat zijn de huidige problemen, hoe kunnen die worden opgelost en wat wordt de toekomstige richting van de NAVO in een wereld van verschuivende machtsevenwichten?

De huidige problematiek binnen het bondgenootschap

De NAVO worstelt momenteel met een aantal niet gemakkelijk op te lossen problemen. In termen van militaire capaciteiten heeft de NAVO niet het vermogen om adequaat te reageren op nieuwe bedreigingen. Dit wordt onder meer geïllustreerd door de situatie op de oostflank van het verdragsgebied. Doordat lidstaten na het einde van de Koude Oorlog te veel hebben bezuinigd op hun defensie (in Nederlandse termen: het ‘innen van het vredesdividend’) zijn tekorten aan militaire inzetmiddelen ontstaan en is de gereedheid van de NAVO achteruit gehold. Inmiddels is weliswaar bij veel landen het besef doorgedrongen dat meer in de defensie van het bondgenootschap moet worden geïnvesteerd, maar zelfs bij het onmiddellijk erkennen en aanpakken van alle tekorten zal het vele jaren duren voordat de opgelopen achterstanden zijn weggewerkt. Een bijkomende complicatie is dat niet alle landen dezelfde dreigingsappreciatie hebben, waardoor er geen eenduidigheid is over de capaciteiten waarover beschikt moet worden. Zo zullen bijvoorbeeld de Baltische staten en Polen vanwege de fysieke dreiging uit het Oosten veel meer willen inzetten op conventionele middelen ter verdediging van het grondgebied, in tegenstelling tot andere landen die zich meer willen richten op bijvoorbeeld cyberwarfare en space, terwijl de Zuid-Europese landen zich meer willen richten op de dreiging als gevolg van de instabiele situatie in het Midden-Oosten en Afrika. Het ontbreekt de NAVO aan een gezamenlijk vertrekpunt.

Het gebrek aan capaciteiten vertaalt zich in een onevenredige lastenverdeling tussen enerzijds de VS en anderzijds Canada en de Europese lidstaten. De onevenredige lastenverdeling (burden sharing) is een al veel langer bestaand probleem dat feitelijk teruggaat naar de beginperiode van het bondgenootschap toen de Europese landen, kort na het einde van de Tweede Wereldoorlog, simpelweg niet over voldoende middelen beschikten en de VS het leeuwendeel voor hun rekening namen. Het is dan begrijpelijk dat na zoveel jaren van vrede en welvaart in het Westen, door de VS meer van Europa wordt verwacht aan bijdragen ten behoeve van de eigen veiligheid. Een tweede aspect van burden sharing is de bereidheid om middelen in te zetten in zowel het hogere/hoogste als het lagere deel van het geweldsspectrum. Ook t.a.v. dit aspect bestaan binnen het bondgenootschap aanmerkelijke verschillen. Het signaal dat de VS niet langer bereid zijn een onevenredig groot deel van de lasten van het bondgenootschap te dragen is versterkt door de pivot to Asia die tijdens de regering-Obama voor het eerst werd aangekondigd: de intentie van de VS om zich in de toekomst meer te concentreren op (Oost-)Azië, wat inhoudt dat in militair opzicht Europa in de toekomst meer op eigen benen zal moeten staan. Anders geformuleerd: een groter Europees aandeel in de veiligheid van Europa.

Het gebrek aan capaciteiten is niet alleen slecht voor de geloofwaardigheid van de NAVO. Het gegeven dat een aantal (rijkere) landen nog steeds niet voldoet aan de afgesproken 2%, terwijl andere, minder welvarende landen, die norm wel realiseren, is niet bevorderlijk voor de onderlinge solidariteit en schaadt het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten. De uitspraak van president Trump dat de NAVO ‘obsolete’ is, het door hem zaaien van twijfel om in voorkomend geval Artikel 5 toe te passen, president Macron die de NAVO ‘hersendood’ verklaart en bondskanselier Merkel die opmerkt dat ‘de dagen dat Europa kon rekenen op anderen, tot op zekere hoogte voorbij zijn’; het zijn allemaal signalen dat het niet goed zit binnen het bondgenootschap. Het meest desastreuze effect is dat het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten afbrokkelt. Dat is echter niet alleen maar een gevolg van Trumps America First politiek. Europa heeft de problemen voor een groot deel aan zichzelf te wijten. En als het gaat over Europa, gaat het helaas over een aantal individuele lidstaten, dat er maar niet in slaagt om gezamenlijk een positie in te nemen.

In het nieuwe NAVO-hoofdkwartier (foto: Wikimedia Commons)

Als politieke organisatie staat de NAVO voor kernwaarden als democratie, mensenrechten en de rechtsstaat. Politieke ontwikkelingen en situaties in bijvoorbeeld Polen, Hongarije en Turkije, waarbij rechtssystemen niet meer onafhankelijk zijn en de bevolking door het gevoerde beleid van de huidige machthebbers gepolariseerd raakt, doen geweld aan de hiervoor genoemde kernwaarden. Dat zorgt niet alleen voor frictie binnen de NAVO, maar trekt ook de legitimiteit van de organisatie in twijfel wanneer buiten het verdragsgebied wordt opgetreden ter bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit. Tussen Turkije - de NAVO-lidstaat met het op een na grootste leger binnen het bondgenootschap en gelegen op een geostrategische positie in het verdragsgebied - en de VS bestaat een hoog oplopend conflict, dat hoofdzakelijk is veroorzaakt door de tegengestelde posities van beide landen t.o.v. de Koerden bij de oorlog in Syrië. Daarbij volgt Turkije een eigen koers wat heeft geleid tot toenadering en samenwerking met Rusland in het Midden-Oosten, culminerend in de aanschaf door Turkije van het S-400 luchtverdedigingssysteem. En ook tussen Frankrijk en Turkije is de afgelopen periode de spanning hoog opgelopen als gevolg van de tegengestelde keuzes en belangen in Libië.

Meer recentelijk hebben zich nog andere ontwikkelingen voorgedaan die de stabiliteit en het onderlinge vertrouwen binnen het bondgenootschap niet hebben bevorderd: het door de VS opzeggen van de nucleaire deal met Iran, het INF-verdrag en het Open Skies verdrag, het zonder overleg met de bondgenoten genomen besluit om de Amerikaanse troepen uit Syrië terug te trekken en de eenzijdige mededeling dat de VS een deel van de in Duitsland gelegerde troepen terug gaat trekken. Vooral het opzeggen van het INF-verdrag moet Europa/de NAVO kopzorgen geven over een mogelijke nucleaire dreiging en de noodzakelijke verdediging hiertegen. Maar terwijl het verdrag per 2 augustus 2019 is verlopen, heeft de NAVO tot op heden niet concreet gereageerd op de nieuw ontstane situatie. Een bewijs dat de leden niet snel tot consensus komen. En ook de uitkomst van New Start is allesbehalve zeker. Het verdrag over de beperking van het aantal gestationeerde strategische kernwapens dat in 2011 werd gesloten tussen de VS en Rusland, zou begin 2021 moeten worden verlengd. Op dit moment is een akkoord nog niet in zicht. De door de VS gewenste deelname van China kan een struikelblok worden voor de verlenging van het verdrag.

Al met al een somber beeld van een alliantie die door een gebrek aan capaciteiten niet het vermogen heeft om adequaat te reageren op zich voordoende dreigingen, waarvan niet alle lidstaten de kernwaarden van de organisatie naleven, waar tussen twee lidstaten een hooglopend conflict bestaat, en waar de VS zich meer en meer afkeren van Europa. Een gebrek aan solidariteit en onderling vertrouwen maken de organisatie instabiel en het is dan ook niet vreemd, hoe bedreigend het ook klinkt, dat in sommige beschouwingen wordt getwijfeld aan het voortbestaan van de NAVO.

Bijeenkomst van de gezamenlijke ministers van defensie en buitenlandse zaken op het hoofdkwartier van de NAVO (foto: Wikimedia Commons, 2010)

Hoe verder met het bondgenootschap?

De verwijdering tussen de VS en de Europese NAVO-lidstaten is een al langer lopende ontwikkeling die tijdens het presidentschap van Trump in de versnelling is geraakt en steeds concreter wordt. En het moet als een vaststaand gegeven worden beschouwd dat de VS, wie ook in november van dit jaar tot president wordt gekozen, de focus meer op Azië zullen richten. Dit betekent dat Europa, hoe dan ook, in hogere mate voor de eigen veiligheid moet zorgen. Om diezelfde reden zal er meer Europees moeten worden samengewerkt. Inmiddels zijn meerdere initiatieven voor Europese samenwerking ontplooid en is de Europese Unie (EU) in 2020 gestart met een ambitieuze veiligheidsagenda. In een eerder ‘Vierkant beschouwd’ is uitgebreid aandacht besteed aan de Europese samenwerking (Carré 2-2020; Uitdagingen voor EU-defensiesamenwerking). Bij de redactie overheerste toen vooral het gevoel dat er bij de meeste Europese lidstaten ‘onvoldoende urgentiebesef heerste om grote veranderingen in gang te zetten’. We mogen hopen dat het urgentiebesef toeneemt en de oproep van de Franse president Macron (zijn speech van 7 februari 2020) tot meer Europese samenwerking en strategische dialoog (Europa als machtsfactor tussen de grootmachten VS, Rusland en China) gevolg krijgt. Bij het niet van de grond komen van concrete samenwerking t.a.v. de veiligheid van Europa en - als gevolg daarvan - een verder terugtreden van de VS, wordt de huidige problematiek alleen maar groter met als levensgroot risico het uiteenvallen van het bondgenootschap. Europa zou dan zonder de VS het eigen grondgebied moeten kunnen verdedigen, een onmogelijke taak en dus een scenario dat Europa zich eenvoudigweg niet kan permitteren [1].

Het is nu voor de Europese NAVO-lidstaten zaak alle mogelijke moeite te doen om de VS betrokken te houden bij de veiligheid van Europa, door zelf meer te gaan doen en door beter samen te werken. Die samenwerking moet gestalte krijgen in EU-verband, waarbij het voor de hand ligt om ook de niet-NAVO landen Zweden en Finland en de niet-EU landen Noorwegen en Groot-Brittannië te betrekken.

De Europese samenwerking zal niet gemakkelijk zijn, zoals tot nu toe vaak is gebleken. Maar president Macron heeft gelijk wanneer hij stelt dat Europa strategisch moet gaan samenwerken, niet alleen uit oogpunt van veiligheid, maar als politieke entiteit. Daarvoor is tevens (de acceptatie van) Europees leiderschap nodig. Europa zal z’n positie in de wereld moeten gaan bepalen, rekening houdend met het verschuivende machtsevenwicht, met een meer isolationistisch Amerika, een revisionistisch Rusland en een assertief China. Bij het formuleren van een gezamenlijke Europese strategie zullen staten bereid moeten zijn om eventueel nationale tendensen ondergeschikt te maken aan de na te streven gezamenlijke doelstellingen. Dat zoiets niet eenvoudig zal zijn, is evident. Daarom moet steeds voor ogen worden gehouden wat de consequenties kunnen zijn wanneer de gezamenlijke doelstellingen niet worden gerealiseerd. Bij dit alles moet worden bedacht dat een goede lastenverdeling tussen de VS en de Europese lidstaten zowel in het belang is van Europa als van de VS, evenals dat een verschuiving van de aandacht van de VS naar Azië ook het Europese belang kan dienen (denk bijvoorbeeld aan het vrije scheepvaartverkeer in de Zuid- en Oost-Chinese Zee).

Meer Europese samenwerking is nodig (foto: Europese Commissie; Wikimedia Commons)

Secretaris-Generaal van de NAVO, Jens Stoltenberg (foto: Wikimedia Commons)

'NATO 2030'

Op 8 juni jl. ontvouwde NAVO-SG Jens Stoltenberg in een videoconferentie zijn ideeën voor de toekomst van de NAVO [2]. Hij reageerde daarmee op de oproep van de regeringsleiders tijdens de NAVO-bijeenkomst in december 2019 te Londen. Stoltenberg presenteerde zijn ideeën over de ontwikkeling van het bondgenootschap voor de komende tien jaar. Het project heeft de naam NATO 2030. De opzet is om de op 8 juni gepresenteerde ideeën te laten uitwerken in samenwerking met experts en regeringsleiders waarbij ook maatschappelijke instanties, de private sector en toekomstige leiders worden betrokken. De uitkomsten worden dan in 2021 tijdens de NAVO-top gepresenteerd.

Naast het benadrukken van de door de lidstaten na te leven kernwaarden vrijheid, democratie en rechtstaat, was de rode draad in de presentatie dat de NAVO militair sterk moet blijven, meer als politieke eenheid moet worden gebruikt en een meer mondiale benadering moet volgen. Militair sterk blijven betekent dat meer moet worden geïnvesteerd in moderne militaire capaciteiten, waarbij specifiek cyber en space werden genoemd. Dat het bondgenootschap meer als politieke eenheid moet worden gebruikt en niet alleen als een militaire alliantie moet worden beschouwd heeft duidelijk betrekking op de politieke meningsverschillen die tussen de lidstaten bestaan als het gaat om bijvoorbeeld handelsconflicten, de opstelling ten opzichte van Rusland en China en de ontwikkelingen in het Midden-Oosten. Maar ook over aspecten als wapenbeheersing en de gevolgen van klimaatverandering voor de veiligheid is meer politieke overeenstemming nodig. Daarbij werd nog benadrukt dat Europa ‘het niet alleen kan’, maar de VS ook niet. Met het derde aspect van de presentatie, een meer mondiale benadering door het bondgenootschap, doelde de SG op Azië. Uiteraard is de Chinese expansie, die zich ook uitstrekt in de richting van Europa, dan een aandachtspunt, waarbij in de visie van de SG China niet als een nieuwe vijand moet worden gezien, maar waarbij wel de consequenties van de Chinese expansie voor onze veiligheid onder ogen moeten worden gezien. Om dan effectief op te kunnen treden moet de verbinding worden gezocht met gelijkgestemde landen als Australië, Japan, Nieuw-Zeeland en Zuid-Korea, aldus de SG.

Stoltenberg eindigde zijn initiële presentatie met de woorden: NATO is the only place that brings Europe and North America together, every day. We have the structures and the institutions in place. What we need is the political will to use NATO. To decide and - where necessary - to act for our shared security.

Afronding

Om de NAVO toekomstbestendig te maken zal er fors gerepareerd en geïnvesteerd moeten worden in benodigde capaciteiten en zal een gezamenlijke strategie moeten worden gevolgd die een garantie kan bieden voor het bereiken van de doelstellingen van het bondgenootschap. In eerste aanleg zullen de Europese lidstaten concreter invulling moeten geven aan de vastgestelde Europese veiligheidsstrategie, nu Europa in het kader van de eigen veiligheid meer op eigen benen zal moeten staan. Daartoe is het vaak gehuldigde principe ‘agree to disagree’ niet behulpzaam; er moeten praktische compromissen worden gesloten en er moet effectief worden samengewerkt. Om een eventueel uiteenvallen van het trans-Atlantische bondgenootschap, maar ook van de EU, te voorkomen, is het dan ook zaak om gemaakte afspraken niet alleen om politieke redenen met de mond te belijden, maar ze daadwerkelijk na te komen. Multilaterale organisaties als NAVO en EU zijn juist voor kleinere landen als Nederland van essentieel belang om te kunnen overleven in een wereld van grote machtsblokken. Zonder de macht van internationale organisaties zouden kleinere landen individueel een speelbal worden van de grootmachten. Juist door in die internationale organisaties samen te werken, kan tegenover die grootmachten een vuist worden gemaakt en dat geldt niet alleen op het gebied van de veiligheid.

Bij het inventariseren van alle problemen en het zoeken naar oplossingen is het effect van de coronapandemie in dit betoog tot nu toe niet besproken. Het is overduidelijk dat de enorme consequenties op financieel en economisch gebied ook de inspanningen t.a.v. de NAVO niet ongemoeid zullen laten. Maar de SG van de NAVO maakte op 8 juni jl. de volkomen terechte opmerking dat met deze pandemie de dreigingen voor de NAVO niet verdwenen zijn. Het is daarom zaak dat bij het nemen van maatregelen om weer terug te keren naar ‘het normaal’ er geen veiligheidsdividend wordt opgenomen. Dat is er namelijk niet! We komen tot de conclusie dat het zowel om militaire als politieke redenen echt verkeerd kan aflopen voor de NAVO. Gelukkig heeft SG Stoltenberg nog een jaar de tijd om met maatregelen te komen die het bondgenootschap nieuw elan geven. Bij de presentatie van NATO 2030 tijdens de summit in het najaar van 2021 zal dan moeten blijken of alle lidstaten bereid en in staat zijn de toekomst van het bondgenootschap veilig te stellen. Wij zijn helaas niet in staat de oplossing voor alle problemen te bieden, maar laten we in ieder geval hopen dat we binnen dat jaar niet geconfronteerd worden met een existentiële (interne) crisis.

Redactie

Eindnoten

1. In mei 2019 bracht het Britse International Institute for Strategic Studies (IISS) een rapport uit waarin een schatting werd gegeven van de investeringen en de tijd die nodig zouden zijn om Oost-Europa te kunnen verdedigen zonder inbreng van de VS: een investering van ruwweg 350 miljard euro en een periode van 15 – 20 jaar.

2. De videoconferentie werd georganiseerd door de Amerikaanse denktank Atlantic Council in samenwerking met de German Marshall Fund of the United States, een eveneens in Washington gevestigde denktank.