VIERKANT BESCHOUWD

ARK neemt Defensie op de korrel

Moet Defensie bijrichten?

Op 13 april 2021 heeft De Algemene Rekenkamer (ARK) het rapport Uit het Vizier1 aangeboden aan de Tweede Kamer. Tegen de achtergrond van de in 2011 ingezette rijksbrede bezuinigingen heeft de ARK vier cases binnen Defensie onderzocht, die samen een bezuinigingsdoelstelling van jaarlijks 157 miljoen euro vertegenwoordigen. De conclusies zijn niet mals: de bezuinigingsoperatie van Defensie is grotendeels mislukt. De informatiehuishouding is niet op orde en Defensie wordt beticht van gebrek aan transparantie en het ontberen van enig strategisch inzicht. De ARK heeft gekeken naar de inkomsten en uitgaven en constateert dat het bezuinigingsplan, de uitvoering en de resultaten niet met elkaar in overeenstemming zijn. Maar is het wel zo zuiver om puur op basis van dit ARK-rapport conclusies te trekken over het door Defensie gehanteerde plan en de uitvoering daarvan, zonder dit rapport in een bredere context te plaatsen? Het onder politieke druk moeten bezuinigen en daardoor afstoten van materieel, dat als gevolg van een veranderende veiligheidssituatie in een latere fase weer nodig blijkt te zijn, is puur boekhoudkundig natuurlijk oliedom. Vanuit militair-strategische overwegingen is deze handelswijze echter wel te verklaren. Ook wordt een belangrijk onderdeel niet meegenomen in het oordeel, en dat is de output van de krijgsmacht: de operationele capaciteiten die nationaal en internationaal moeten kunnen worden ingezet om de belangen van de Nederlandse staat te dienen. Het is uiteraard niet aan de ARK om daarover te oordelen, maar politiek wel van groot belang. Hoe dan ook, het rapport schetst een soms onthutsend beeld van de wijze waarop invulling is gegeven aan de opgelegde bezuinigingsdoelstelling. Het is daarom gepast om, los van allerlei externe factoren, eens kritisch naar het handelen van Defensie te kijken. Dit Vierkant Beschouwd gaat dan ook in op de vraag wat de defensieorganisatie kan leren uit dit rapport. Ook wordt gekeken of er wellicht onderliggende oorzaken zijn die hebben bijgedragen aan de door de ARK onderzochte cases en in hoeverre de conclusies bruikbaar zijn om binnen de kaders van de Defensievisie 2035 strategische prioriteiten te stellen.

Op de korrel

Het rapport met de titel Uit het Vizier, is opgebouwd rondom vier grote bezuinigingscasussen van Defensie: de verkoop van 116 gevechtstanks, de afstoting van zeventien Cougar-helikopters, het afschaffen van vier mijnenjagers en de verhuizing van de marinierskazerne. Het analyseert de wijze waarop deze vier projecten zijn aangelopen, hoe de besluitvorming tot stand kwam en tot slot hoe de maatregelen zijn uitgevoerd. Dit alles om daaruit te kunnen concluderen of het beoogde resultaat ook echt werd behaald.

De doelstelling van de bezuinigingen werd niet gehaald, er werd 46% minder bezuinigd dan gepland

Wat was indertijd het geval? Voor de rijksbrede bezuinigingen werd voor Defensie geput uit de eerder uitgevoerde ‘Verkenningen’2 , waarin vier verschillende toekomstscenario’s werden uitgewerkt, inclusief de bijbehorende beleidsopties. Helaas is er met de uitkomsten van dit rapport niet veel gedaan, daar de gevolgen van de financiële crisis noopten tot een andere rijksbrede financiële koers. Het leverde echter wel een handig overzicht op van de bezuinigingsmogelijkheden op Defensie, om aan de gevolgen van die crisis het hoofd te bieden. De hoofdconclusie van het rapport gaat daarover en stelt dat de beoogde bezuinigingsdoelstelling niet is gehaald. Sterker nog, volgens het rapport is er 46% minder bezuinigd dan was gepland. De reactie van onze minister was niet verrassend. De ARK werd bedankt voor dit waardevolle rapport en de geleerde lessen werden grotendeels onderschreven. Trots kon worden gemeld dat de meeste lessen al op het netvlies staan en er al forse stappen zijn gemaakt. Ook bracht de minister nog een aantal nuances aan. Niets aan de hand dus. We weten donders goed wat er speelt, geen reden tot paniek. Hoofddirecteur Financiën en Control (HDFC), drs. Ellen Bien, ging nog een stap verder en zette het rapport nog scherper weg in een artikel in de Defensiekrant3. Zij schetste het beeld van een wendbare krijgsmacht die wel degelijk de bezuinigingsdoelstelling heeft behaald, maar alleen niet op de manier die in we in 2011 voor ogen hadden. Daar was volgens mw. Bien een zeer goede reden voor: de originele plannen pasten niet in de snel veranderende veiligheidssituatie in de wereld. Dat heeft weliswaar geleid tot andere pijnlijke maatregelen, maar die keuze had in ieder geval tot gevolg dat we onze grondwettelijke taken zo goed als mogelijk konden blijven uitvoeren. Dat laatste is dan weer vreemd, je kunt grondwettelijke taken niet maar een beetje uitvoeren. Blijkbaar was in die tijd al duidelijk dat de krijgsmacht door het ijs was gezakt. De overeenkomst in beide reacties van deze defensieautoriteiten is een gevoel dat de ARK het niet goed ziet. In die gevallen waar de ARK wel een punt heeft, weet de defensieleiding overigens niet hoe snel ze moeten melden dat ze dat ook hebben gezien en er al forse stappen zijn gemaakt. Beide reacties stralen tevens uit dat er geen noodzaak is tot enige zelfreflectie en dat is ongezond voor elke organisatie; zeker als die zichzelf enig zelflerend vermogen toedicht. De redactie is overigens van mening dat het rapport zeker een aantal aangrijpingspunten vermeldt die juist uitnodigen tot zelfkritiek.

drs. Ellen Bien, Hoofddirecteur Financien en Control

Nadere beschouwing

In het rapport moet allereerst de informatiehuishouding het ontgelden. Het archief van Defensie is niet in de goede, geordende en toegankelijke staat, zoals de Archiefwet voorschrijft. Daardoor heeft de ARK slechts met de grootste moeite haar wettelijke taak kunnen uitvoeren. In een interview4 voegt drs. Arno Visser, president van de ARK, daaraan toe: ‘…. Het is ook een democratisch probleem. De Kamer moet op de hoogte worden gehouden van tekorten, van veranderende inzichten. En wij moeten dat weer kunnen controleren’. Dat de informatiehuishouding binnen Defensie niet op orde is, is natuurlijk geen verrassing. In 2004 werd het project DIV Online gestart, gericht op de defensiebrede invoering van een document managementsysteem en bedoeld om te gaan voldoen aan de Archiefwet. Dit project werd echter voortijdig gestopt, ten gunste van het geldverslindende SPEER, waarmee het Enterprise Resource Planning systeem van SAP werd ingevoerd. Defensie beoogde hiermee de financiële, logistieke en materiële informatie geautomatiseerd te gaan verwerken en op te slaan, voor een betere bedrijfsvoering en informatievoorziening. SPEER haalde de eindstreep echter niet. Het programma werd in 2015 beëindigd wegens forse financiële overschrijding en tegenvallende resultaten. Inmiddels loopt er weer een groot programma, genaamd ROGER, wat moet zorgen voor de ERP-functionaliteiten zoals bedoeld onder SPEER. Qua document management is de organisatie echter nog geen steek verder. Met XPOST Online wordt beschikt over een basisfunctionaliteit, maar de interface lijkt op een applicatie uit de jaren tachtig en laat qua gebruiksvriendelijkheid en functionaliteit sterk te wensen over. Defensie heeft geen daverend track record als het gaat om IT-projecten. Nu is dat een rijksbreed probleem, maar als je jezelf tot doel stelt door te groeien naar een informatiegestuurde organisatie, is het op orde krijgen van de informatiehuishouding wel een vereiste. Want alleen dan ben je in staat om op basis van de juiste informatie de juiste keuzes te maken, wat weer noodzakelijk is om ambtelijk en politiek draagvlak te creëren voor de daarvoor benodigde investeringsgelden. Helaas is hier ook een ander probleem aan de orde: Defensie legt zichzelf hoge eisen op en kiest voor ondersteunende applicaties met heel veel extra functionaliteit, waardoor het militair-operationele deel van de krijgsmacht in een (bedrijfsmatig) keurslijf wordt gedwongen. Doen andere krijgsmachten dat ook zo? En staat de militair die het vuile werk moet opknappen hiermee nog wel centraal? Een tweede punt dat de ARK maakt is transparantie. De ARK slaat voornamelijk aan op de uiterst moeizame wijze waarop zij toegang kreeg tot informatie en soms relevante informatie gewoonweg niet kon terugvinden. Dit aspect van transparantie gaat voornamelijk over de openbaarheid en toegankelijkheid van de benodigde informatie en valt voor een deel onder de eerdergenoemde informatiehuishouding. Een tweede element dat wordt benoemd is het informeren van de Tweede Kamer. Het rapport stelt dat de Kamer slechts summier werd geïnformeerd, maar ook dat de Kamer haar interesse verloor. Dat laatste is wellicht Defensie niet aan te rekenen, maar het resultaat is een relatie waar aan beide kanten voldoende ruimte voor verbetering is. Het contact tussen Defensie en de Kamer is beperkt. Een veelgehoorde opmerking is dat de contacten die er wel zijn, over het algemeen strak geregisseerd zijn en niet zozeer gericht op verbetering van die relatie, maar veeleer bedoeld om minister en staatssecretaris uit de wind te houden.

Een derde punt is het ontbreken van strategisch inzicht. Arno Visser zegt in in het eerdergenoemde interview in Trouw4 : ‘...Maar het besluit uit 2011 om alle tanks weg te doen was een ruige maatregel, gericht op maximaal financieel resultaat. Je mag van Defensie verwachten dat daar goed wordt nagedacht wat zo’n ingreep betekent voor de wendbaarheid van de organisatie. Al heel snel kwam de krijgsmacht tot de conclusie: wacht even, dit gaat wel heel ver. We willen ze terug. Dat getuigt niet echt van strategisch inzicht...’ Je zou dit eenvoudig kunnen pareren door te stellen dat de ARK last heeft van boekhoudkundige oogkleppen en dat de veranderende veiligheidssituatie wel degelijk een bewuste overweging is geweest om het besluit om alle tanks af te stoten te heroverwegen. Maar wellicht heeft Arno Visser toch een punt. Dat roept de vraag op of Defensie zich niet te veel heeft laten leiden door de politieke druk om te bezuinigen. Wellicht is de defensieleiding te snel voorbijgegaan aan de langetermijneffecten van deze maatregelen en de directe impact op het operationeel vermogen om onze grondwettelijke taken uit te kunnen voeren. Wat het rapport namelijk niet weergeeft is de enorme snelheid waarmee de bezuiniging gerealiseerd moest worden. De maatregelen dienden binnen twee maanden geïdentificeerd en doorgerekend te worden en de eerste effecten werden voor het jaar daarop al ingeboekt. Ondanks die druk lijkt het erop dat de leiding niet in staat is geweest om zowel efficiency als effectiviteit proportioneel mee te wegen in de eigen besluitvorming. Een probleem dat wel vaker is gesignaleerd. Wellicht heeft (of had) de Commandant der Strijdkrachten (CDS) te weinig invloed. Als je kijkt naar de verhouding tussen burgers en militairen in de top van onze organisatie, is het ook maar de vraag of professionele ervaring, naast critical thinking en gezonde tegenspraak, wel voldoende is of kan worden aangewend om dit soort complexe vraagstukken te beoordelen.

Drs. Arno Visser, president van de ARK

“Van het kabinet en de Tweede Kamer mag worden verwacht dat zij een visie hebben op Defensie”

Wat te doen?

De redactie komt dan ook tot de conclusie dat bovenstaande punten op zijn minst een nadere blik verdienen en wij dragen daarvoor drie punten aan:

  1. Onder de ambitie om door te ontwikkelen naar een informatiegestuurde krijgsmacht, ligt een aantal grote programma’s (GrIT, FOXTROT, ROGER en de vervanging van Peoplesoft) die - mits gericht op de militair-operationele taakuitvoering en succesvol uitgevoerd - een belangrijke stap in de goede richting zijn. Het lijkt tegennatuurlijk om zoveel geld te investeren in programma’s die ogenschijnlijk niet tot meer fysieke gevechtskracht leiden. Kijkend naar de hedendaagse hybride dreiging, kun je niet anders concluderen dan dat dit IGO-fundament5 van het grootste belang is voor een relevante en sterke krijgsmacht. In die zin is het wel degelijk een cruciale bijdrage aan de gevechtskracht. Dat is haarscherp opgeschreven in de Defensievisie 2035. Het traditionele patroon, waarbij de IT als sluitpost van de begroting wordt gebruikt, moet worden doorbroken. Dan zullen ook de traditionele capaciteiten effectief ingezet kunnen blijven worden.
  2. Naast het op orde brengen van de informatiehuishouding zal moeten worden geïnvesteerd in de relatie met de Tweede Kamer en de Vaste Commissie voor Defensie (VCD). Investeren in de relatie leidt tot een beter klimaat waarin informatie kan worden uitgewisseld. Zoals de redactie in een eerder artikel6 al aangaf is een goed getrainde militair met passie voor zijn vak de beste ambassadeur die onze organisatie kan hebben, maar dan moet hij wel de ruimte hebben om die rol te kunnen invullen. Dat mes snijdt aan twee kanten. Defensie is nog beter in staat om uit te leggen wat haar drijft en hopelijk leidt dat tot een Tweede Kamer die geïnteresseerd blijft in wat Defensie bezighoudt en meedenkt over wat nodig is. Van het kabinet en de Tweede Kamer mag worden verwacht dat zij een visie hebben op Defensie, daarin keuzes kunnen en willen maken en achter deze keuzes blijven staan.
  3. Een organisatie die beticht wordt van het ontbreken van strategisch inzicht moet zich zorgen maken, maar misschien is het niet zo slecht gesteld met de krijgsmacht als de ARK ons wil laten geloven. Na de eerder uitgevoerde ‘Verkenningen’ is de Defensievisie 2035 een uitstekend voorbeeld van dat vermogen tot strategisch denken. Wat echter al decennia misgaat is dat daarnaar niet wordt gehandeld. Dat moeten we een groot aantal achtereenvolgende kabinetten aanrekenen. Maar ook ook de defensieleiding, die te vaak bedrijfsvoeringsbelangen een grotere prioriteit heeft gegeven dan de operationele output. Om die balans te herstellen zal de CDS zich met zijn staf nog nadrukkelijker moeten manifesteren bij het inbrengen van de militair-strategische belangen die een rol spelen bij de ontwikkeling van beleid.

Afsluitend

De ARK heeft in de afgelopen twee maanden 149 onderzoeksrapporten opgeleverd, die allemaal tot doel hebben om te onderzoeken of de rijksoverheid publiek geld zinnig, zuinig en zorgvuldig uitgeeft. Het is dan ook niet moeilijk om de ARK weg te zetten als een organisatie die met boekhoudkundige oogkleppen op, de rijksoverheid de maat neemt - of in het geval van Defensie: op de korrel neemt. De ARK valt echter niets te verwijten. Ze doet namelijk wat ze is opgedragen en dat doet ze zeer zorgvuldig.

Terug naar Uit het Vizier. Feit is dat na decennialang ongerichte bezuinigingen, gedreven door politiek opportunisme, Defensie niet langer in staat is om haar grondwettelijke taken naar behoren uit te voeren. Hier is in het rapport volstrekt geen rekening mee gehouden, net als de significant veranderde veiligheidssituatie. Datzelfde rapport wordt echter wel gebruikt om de roep om extra geld voor Defensie weg te redeneren met de opmerking: ‘Zorg eerst maar eens dat je weet waar je je geld aan uitgeeft, voordat je om meer geld komt vragen’. Kortom: dit soort rapporten zijn gevaarlijk als ze niet worden voorzien van context.

De realiteit is echter dat het rapport er nu ligt en dat er een zekere waarde aan wordt toegekend. De manier waarop Defensie hiermee omgaat is dus wel belangrijk. Negeren van de roep om meer transparantie en doorgaan alsof er niets aan de hand is, is in ieder geval niet de juiste strategie. Het signaal dat Defensie hieruit moet halen is dat zij nog kritischer naar zichzelf moet kijken en dat geldt ook voor de cultuur die deze situatie in stand houdt.

Kijkend naar de formatiebesprekingen en de op handen zijnde Defensienota is het te hopen dat Defensie snel de kans krijgt om weer te gaan bouwen aan de krijgsmacht van de toekomst, zoals beschreven in de Defensievisie. Dat gaat ongetwijfeld met horten en stoten, waarbij wij voorspellen dat er fouten gemaakt zullen worden. Ook is de kans groot dat niet elke euro onmiddellijk zichtbaar wordt terugverdiend. Daar mag ook op worden gewezen en fouten moeten worden gecorrigeerd. Maar waar vooral de focus op moet liggen is het bouwen van een toekomstbestendige krijgsmacht.

Redactie