VIERKANT BESCHOUWD

Het eerlijke verhaal

Onze krijgsmacht: 'last organisation standing'?

Iedere burger wordt geacht de wet te kennen. We noemen dit een fictie, want het is schier onmogelijk om de Nederlandse wetsregels en bijbehorende jurisprudentie - in feite de interpretatie van de wettelijke regels door de rechterlijke macht - volledig te kennen. Toch krijg je een boete als je een overtreding begaat waar je je niet van bewust was, of waarvan je niet vermoedde dat er een sanctie op stond. Je kunt je dan niet beroepen op onwetendheid.

De politie is je beste vriend. Ook fictie? Zeker wel voor demonstranten die worden geconfronteerd met hard politieoptreden, bijvoorbeeld bij protesten tegen de avondklok. Of in de nabije toekomst wellicht weer bij een ‘vreedzame’ betoging tegen het omhakken van bomen in Amelisweerd - de beelden van zo’n veertig jaar geleden zijn alweer bij nieuwsprogramma’s getoond. Als je liefhebber bent van de natuur, of als je aan de oostkant van Utrecht woont en graag zo nu en dan de stadsdrukte ontvlucht, of als je een slecht gevoel krijgt bij steeds meer bebouwing en asfalt in Nederland, dan proef je sympathie voor die betogers. Het gevolg hiervan is dat ‘het kwaad’ wordt geprojecteerd op de geüniformeerden, die namens het bevoegd gezag - niet zichtbaar en ook niet direct aanspreekbaar - geweld toepassen. Zo ontstaat een negatief beeld over de politie. Ze lijkt aan de verkeerde kant van de scheidslijn tussen goed en kwaad te staan.

Defensie beschermt wat ons dierbaar is. Deze slogan gaat over onze welvaart en de persoonlijke vrijheid in onze maatschappij. Hij is door Defensie zelf bedacht en wordt ingezet om de hearts and minds van met name de Nederlandse jeugd te winnen, waarbij het doel is om zoveel mogelijk nieuwe aanwas voor de militaire organisatie te krijgen. De vraag is echter wat onze krijgsmacht nog waard is, of wat ze uiteindelijk weer waard zal zijn - ooit, in 2035, of zoveel jaar later als er ook onder de eerstvolgende regering(en) geen substantiële verhoging van het defensiebudget zou komen. Met andere woorden: kan Defensie ons voldoende (gaan) beschermen? Of getuigt de slogan van een fictie en is er slechts sprake van wishful thinking?

Dit VB gaat in op het belang van duidelijkheid en transparantie. Duidelijkheid over de rol van onze krijgsmacht en transparantie door de defensieleiding - politiek, ambtelijk en militair. Want eerlijkheid duurt het langst en het is onze overtuiging dat de krijgsmacht ook de komende decennia niet overbodig zal worden, terwijl een stevige verankering nodig is in de eigen samenleving.

Realiteit onder ogen

Het eerste voorbeeld van fictie maakt zonneklaar dat gewoonweg niet kán worden voldaan aan de veronderstelling dat iedereen de wet kent. Zo’n situatie van verwachting en onmogelijkheid kent ook onze krijgsmacht. Die krijgsmacht is er om de belangen van ons koninkrijk te verdedigen, zoals vastgelegd in de grondwet. Onze welvaart en de inrichting van onze staat zijn echter volstrekt afhankelijk van de bescherming die de grote (veiligheids)instituties NAVO en EU ons bieden. De opkomst van China en de (tot nu toe vooral economisch gedreven) competitie die is ontstaan tussen de Verenigde Staten (VS), Europa en China, maken duidelijk dat relatief kleine, onafhankelijke staten individueel geen vuist meer kunnen maken. Vanaf nu gaat het om de grote machtsblokken en Nederland zal op veiligheidsgebied zijn soevereiniteit gaan verliezen, ten gunste van de EU. De geest van de grondwet is weliswaar nog van toepassing, maar laten we niet om de hete brij heen draaien en doen wat echt nodig is: de NAVO en de EU sterker maken. We moeten daartoe de afgesproken bijdrage leveren, zowel financieel (2% van het bbp) alsook met capaciteiten en daadwerkelijke inzet van troepen. Dat is urgent geworden, want onze bijdrage aan lopende operaties en missies is nog slechts een tiende van het fair share commitment. Onze personele vulling van internationale hoofdkwartieren en eenheden is beneden de maat. Alle NAVO-ministers stemden onlangs in met de uitbreiding van de NAVO-commandostructuur (NATO Command Structure Adaptation), maar onze minister verzuimde om de daarbij behorende financiële middelen beschikbaar te stellen. En toch hebben we het grootste woord over de noodzaak tot internationaal ingrijpen, wanneer zich aan de rand van Europa misstanden voordoen. Niet zo verstandig als je van je buurlanden en bondgenoten afhankelijk bent om ‘het koninkrijk te verdedigen’.

Eind 2018 heeft de defensieleiding het zogenaamde Nationaal Plan voor de NAVO opgesteld. Hierin zijn een vijftal prioriteiten benoemd, waaronder versterking van de gevechtskracht te land en ter zee. Sinds de indiening van het plan in Brussel, is hier echter slechts beperkt invulling aan gegeven. Het plan wekt verwachtingen - zeker ook bij onze bondgenoten - die niet worden ingevuld; de veronderstelde maatregelen blijven dus fictie. Nu is het bekend dat er in de Tweede Kamer weinig handen op elkaar gaan voor de aanschaf van wapensystemen zoals tanks en ballistische raketten. En er is een financieel probleem, waardoor er weliswaar vijf prioriteiten zijn gesteld, maar die zijn niet allemaal betaalbaar. Dus is er gekozen om, naast een aantal extra F-35s - waar we in ieder geval de Amerikanen mee te vriend houden - voorlopig niet te investeren in nog meer militaire hardware. In plaats daarvan wordt ingezet op inlichtingen en cyberweerbaarheid. Hiermee wordt impliciet een boodschap afgegeven: fysieke dreigingen zijn minder relevant geworden; het gaat in de moderne wereld om (het beschermen van) ideeën en informatie. Maar juist op dit punt moeten we onszelf niet voor de gek houden. Er blijft behoefte aan fysieke bescherming en afschrikking. Kortom, het is goed om te beseffen dat er inderdaad een verschuiving plaatsvindt van ‘staal op staal’ naar ‘mentale overreding’ en dat er naast wapensystemen waarmee fysiek geweld kan worden uitgeoefend, ook systemen nodig zijn waarmee in de virtuele en cognitieve dimensie effect wordt gesorteerd. Het is echter niet het één óf het ander, maar én-én.

Internationale en nationale voetangels

In de Defensievisie 2035 wordt gepleit voor meer Europese samenwerking en voor specialisatie. Bij samenwerking gaat het dan om de gezamenlijke aanschaf van materieel, waarmee de kosten omlaag zouden gaan, terwijl de interoperabiliteit wordt verhoogd. Met enkele buurlanden hebben we al tientallen jaren een nauwe samenwerking, die verder gaat dan bij andere Europese landen (voor zover die een volwaardige krijgsmacht in stand kunnen en willen houden). Denk aan de gezamenlijke aanschaf van mijnenjagers en fregatten met België en aan de leenconstructie voor Duitse Leopard-2 tanks. Maar het is niet eenvoudig om hierin verdergaande stappen te zetten. Zo is twee jaar geleden een Memorandum of Understanding (MoU) getekend door de Duitse en Nederlandse ministers van Defensie voor materieelsamenwerking bij de digitalisatie van het landoptreden. Daar is tot op heden weinig van terechtgekomen. Aan Duitse kant wordt met het programma Digitalisation of Land Based Operations (D-LBO) voorlopig weer het nationale spoor bewandeld[1]. Maar zelfs als dit soort samenwerking wel lukt, is het een fabeltje dat die internationale samenwerking een goede mogelijkheid biedt om te bezuinigen. Er is heel veel extra inspanning nodig vanuit Defensie en de eigen industrie en kennisinstituten, om met partnerlanden te blijven optrekken. Bovendien worden wapenplatforms (vliegend, varend, rijdend en stralend) steeds geavanceerder en daarmee duurder, zowel in aanschaf als in exploitatie. Die rekening zal gedeeld moeten blijven worden.

Hoewel sommige politieke partijen in Nederland erg uitgesproken zijn, is de Defensievisie 2035 nogal vaag over specialisatie: ‘Vooralsnog blijft de huidige veelzijdige en kwalitatief sterke basis van capaciteiten relevant. Van daaruit kunnen we groeien en specialiseren’. Je zou toch denken dat specialisatie alleen zinvol is, als en zodra er in Europees verband vertrouwen ontstaat in de (afspraken tot) samenwerking. En hiervoor zal dan (een deel van) onze nationale soevereiniteit moeten worden opgegeven. De visie licht niet toe hoe dat zou moeten, maar volgens ons is juist dit een nauwelijks te nemen hindernis.

Een ander zorgpunt is de juridisering van de Nederlandse maatschappij, die voor Defensie negatieve gevolgen heeft. We hebben het met name over de recent ingevoerde Europese privacywetgeving, de General Data Protection Regulation (GDPR). In Nederland is daarop de Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensverwerking (U-AVG) van toepassing geworden. Deze U-AVG kent weliswaar uitzonderingen voor de politie en voor de inlichtingendiensten (AIVD en MIVD), maar niet voor de operationele eenheden van de krijgsmacht. Dit levert grote problemen op als de defensieleiding wil doen wat ze in de Defensievisie 2035 heeft geschreven, namelijk het volledig doorvoeren van het IGO-concept (informatiegestuurd optreden) en het prioriteren van cyber. We verwijzen in dit verband naar het VB in de vorige editie van Carré en volstaan hier met de conclusie dat ook dit voornemen - actief worden in de informatieomgeving, terwijl de realisatie daarvan wettelijk de pas is afgesneden - een wensgedachte en dus fictie zal blijken te zijn. Hoogste tijd dat Defensie uitlegt dat de veiligheid van Nederlandse burgers hierdoor wordt geschaad!

Nog meer klemmen

Het komt nogal eens voor: er wordt hard geroepen dat de krijgsmacht iets kan en waarvan dan blijkt dat de praktische uitvoering zeer ‘dun’ is. Denk aan medische capaciteiten. Juist in deze coronacrisis is gebleken dat er nog maar weinig echte noodhulp door Defensie kan worden verleend. Als de minister stelt dat er duizend militairen paraat staan voor calamiteiten, betekent dit niet dat er zoveel medische experts beschikbaar zijn, maar gaat het voor een belangrijk deel om ‘handjes’ zonder ervaring.

Datzelfde geldt als de communicatie-infrastructuur in Nederland uitvalt. Onze krijgsmacht heeft weliswaar niet de taak om de informatievoorziening te beschermen, maar het is evident dat er een grote chaos ontstaat als er op enige schaal fysieke of digitale aanslagen op de IT-infrastructuur plaatsvinden. Wat gebeurt er als het belangrijkste internetknooppunt van Nederland, de Amsterdam Internet Exchange (AMS-IX) wordt uitgeschakeld? Of als een deel van de inmiddels 87 datacentra in Nederland (zie dutchdatacenters.nl) wordt ‘bezet’ door hackers-eenheden uit China, Iran, of Noord-Korea, of door een niet-statelijk hackers-collectief? Defensie heeft geen capaciteit (middelen en ervaren personeel) om ook maar een fractie van deze infrastructuur weer in de lucht te krijgen. Er zijn weliswaar ruim drieduizend medewerkers binnen de IT-organisatie van Defensie en nog honderden specialisten binnen de landmacht, luchtmacht, marine en marechaussee, maar die zijn nodig voor de veelheid aan eigen systemen en applicaties, vaak verouderd en zeer specifiek. Toch vreemd dat de fysieke veiligheid wel, maar de digitale veiligheid van Nederland maar voor een heel klein beetje - vanuit het Cyber Commando, dat vanwege de U-AVG nauwelijks actief kan zijn - aan de krijgsmacht is toegewezen. In de kern gaat het hier om de vraag welke rol de krijgsmacht heeft in het kader van de veiligheid van de staat[2].

Eigenlijk leven we tegenwoordig in een wereld waarin krijgsmacht en maatschappij volledig zijn vervlochten. De maatschappij wordt in fysieke zin beschermd door Defensie, maar ook daarbij is ondersteuning nodig van bedrijven om de primaire taken adequaat te kunnen uitvoeren. Logistiek is onze krijgsmacht namelijk niet meer zelfstandig en door het gebruik van moderne technologie wordt de afhankelijkheid steeds groter. Op het gebied van communicatie- en informatievoorziening worden inmiddels zelfs gecombineerde organisaties gemaakt, zoals het programma Grensverleggende IT (GrIT) - de vernieuwing van de basis IT-infrastructuur van Defensie - laat zien.

De rol van onze krijgsmacht moet voor iedereen helder zijn (foto Ministerie van Defensie)

Eerlijkheid loont …

‘We zijn er nog lang niet; Nederland wil een betrouwbare bondgenoot zijn; en er is heel veel extra geld nodig’. Dat waren de boodschappen die (demissionair) minister Bijleveld het laatste jaar uitdroeg. Blijkbaar kan het dus best: een politicus die deel uitmaakt van onze regering en die tevens een kritische vinger op de zere plek legt. Desondanks is dezelfde minister meerdere keren in de problemen gekomen door het ‘geheim’ verklaren van informatie en door de bewering vanuit het ministerie dat informatie niet voorhanden is. In het vervolg van dit VB betogen we dat het in stand houden van ficties niet goed uitpakt en dat juist openheid en transparantie essentieel zijn voor een betrouwbare en vertrouwde defensieorganisatie.

Eerst en vooral is het van belang dat de rol van onze krijgsmacht helder is, voor de politiek en voor de burger. Nederland is een welvarend stukje land met eigen wetten en beslissingsmacht (soevereiniteit), maar op veiligheidsgebied zijn we grotendeels afhankelijk van onze buurlanden en van de instituties waarbij we zijn aangesloten. Als onze minister van Defensie zegt dat de krijgsmacht niet in staat is om haar grondwettelijke taak, namelijk de verdediging van ons grondgebied[3], uit te voeren, dan is dat waar. Niet omdat de minister dit zegt, maar omdat de realiteit niet anders is. Het zal ook niet meer veranderen, in die zin, dat we dat als soeverein land zelfstandig voor elkaar zouden krijgen. We willen het niet; we kunnen het niet; maar het hoeft ook niet. We willen wel binnen de landsgrenzen onze waarden en normen kunnen handhaven. En dat doen we door in bondgenootschappelijk verband ervoor te zorgen dat we ongewenste indringing - fysiek, gewapend, of virtueel, in onze digitale infrastructuur - tegengaan. Vroeger was de taak van de krijgsmacht hierin heel duidelijk: de vijand bij de grens tegenhouden en - als een deel van het grondgebied al zou zijn bezet - het met wapengeweld terugdringen van die vijand, zodat het Nederlandse grondgebied onder eigen controle blijft. Maar in deze moderne tijd is het veel ingewikkelder. De vijand is niet meer zo zichtbaar (letterlijk en figuurlijk) en manifesteert zich ook en vooral in het informatiedomein. Niet verrassend dat een krijgsmacht moet gaan beschikken over steeds meer cyber- en data-analyse capaciteiten.

… en duurt het langst

De rol van de krijgsmacht is dus niet eenduidig meer en moet samen met anderen worden ingevuld. Dat is al eenvoudig in te zien voor de eerste hoofdtaak, waar Defensie vanouds voor is ingericht en waarvoor we actief lid blijven van de NAVO. Als EU-lid behoort Nederland zeker ook tot een economisch blok, dat in competitie is met andere blokken en waarvan duidelijk is dat ze zich maar moeizaam tot een echt machtsblok laat omvormen. Maar via de NAVO en dus samen met het machtsblok VS, zetten we ons wel ferm af tegen Rusland, een staat die recentelijk met geweld zijn territorium heeft uitgebreid en waarin politieke tegenstanders van de zittende macht worden opgejaagd en uitgeschakeld. In deze grey zone - geen oorlog, maar wel een conflict waar militairen bij betrokken zijn - is er toch behoefte aan duidelijkheid (een narratief of plausibel verhaal) en transparantie (openheid, zichtbaarheid).

Is die behoefte er dan ook voor de andere hoofdtaken? Jazeker. We zien dat bij onze missies. Bijvoorbeeld in Afghanistan, waar eenheden van 2006 tot en met 2010 werden ingezet om de provincie (Uruzgan) veilig te maken en te helpen met wederopbouw, na jarenlange overheersing door de Taliban. Dit was een missie onder civiele én militaire leiding. Voor een deel van de uitvoering ligt Defensie momenteel onder vuur en is het verwijt dat er te weinig openheid wordt gegeven over de gebeurtenissen bij ‘de slag om Chora’ in 2007. Hier blijkt dat de oorspronkelijke politieke framing van onze militaire inzet - aangeduid met de term opbouwmissie - uiteindelijk leidt tot grote problemen. We zien nu in de media de burgerslachtoffers, die zich slechts via ingewikkelde en langdurige gerechtelijke procedures kunnen beklagen. Maar we zien ook de (gewezen) militairen met gewetenswroeging, waarvan sommigen stellen dat ze binnen Defensie op een muur van ongeloof en onbegrip stuiten. De feiten hierover ‘geheim’ verklaren, zal slechts leiden tot (groter) wantrouwen en tast het draagvlak van de krijgsmacht aan[4]. Ook Defensie komt zo aan de verkeerde kant van de scheidslijn tussen goed en kwaad.

Bij de derde hoofdtaak, steunverlening aan andere overheidsdiensten, zien we ook dat er soms een verkeerde voorstelling van zaken wordt gegeven. Denk aan de eerder gegeven voorbeelden, namelijk medische ondersteuning bij de coronacrisis en bescherming van de IT-infrastructuur in Nederland. Het zou duidelijker moeten worden dat de krijgsmacht voor een belangrijk deel hiervoor niet voor is aangewezen of toegerust. De leiding moet daar open en eerlijk over zijn. Zij moet ook geen gemixte signalen afgeven, of het beeld oproepen van last organisation standing. De capaciteiten van de krijgsmacht zijn er niet op afgestemd en maar zeer ten dele geschikt. En als de krijgsmacht voor oneigenlijke taken wordt ingezet, zoals voor ondersteuning van de politie bij demonstraties, kan dat ten koste gaan van het vertrouwen van de eigen bevolking.

Ook in de vredesbedrijfsvoering is het van belang om een eerlijk beeld te geven van wat wenselijk en mogelijk is. Zo zijn de aanschafprocedures voor nieuwe capaciteiten of materieel nog altijd zeer bureaucratisch, traag en ingewikkeld. Kijk naar de IT-projecten; het duurt allemaal veel te lang. Door jarenlang te verkondigen dat het sneller en eenvoudiger moet, maar als leiding er niet voor zorgen dat de regelgeving wordt aangepast, bereik je een averechts effect. Onder de kleine, wendbare bedrijven die in eerste aanleg graag meewerken en soms ook zeer bruikbare innovaties inbrengen, zijn er maar weinig met positieve ervaringen. Ook hier geldt: als je het anders zegt te willen, moet je het ook doen!

De Nederlandse soldaat loopt niet weg als het spannend wordt. (foto Ministerie van Defensie)

Tenslotte

Om de krijgsmacht ‘in haar kracht te zetten’ dient de leiding een realistisch beeld te geven van de organisatie. Dat betekent dat de rol van de krijgsmacht duidelijk moet zijn en dat een eerlijk beeld moet worden gegeven van de mogelijkheden van de krijgsmacht bij inzet. Het eerlijke beeld houdt ook in dat tekortkomingen - als gevolg van onvoldoende mandaat, personele tekorten, of onvoldoende beschikbaarheid van middelen - worden benoemd. Hiermee worden ficties voorkomen. Niet te realiseren verwachtingen leiden immers tot onbegrip, teleurstelling en afbrokkeling van het maatschappelijk draagvlak voor de krijgsmacht.

Bij het afleggen van verantwoording door de leiding over de rol en inzet van de krijgsmacht dient zij transparantie te betrachten, terwijl zij toch ook bij ongewenste effecten van die inzet achter haar personeel moet blijven staan. Op die wijze wordt draagvlak opgebouwd en steun verkregen vanuit de maatschappij. Steun door de burger, zodat er meer bereidheid is om in de krijgsmacht te investeren. En steun door de industrie, zodat er daadwerkelijk meer en intensiever samen kan worden opgetrokken. Want we zijn op weg naar een adaptieve krijgsmacht, dat wil zeggen een open organisatie die het moet hebben van samenwerking.

Het beeld van onze krijgsmacht als last organisation standing is pure romantiek. Wellicht nog bruikbaar om aan te geven dat de Nederlandse soldaat niet wegloopt als het spannend wordt. Hij of zij hoort er namelijk nog wel te staan als het onverhoopt echt oorlog wordt, schouder aan schouder met zijn of haar krijgsmakkers uit de omliggende landen. Dan gaat het erom dat ze elkaar niet laten vallen, omdat er in gezamenlijkheid en met evenredige inspanning een denk- en leefwereld is opgebouwd die waardevol is en waar ze in geloven. Dat kan alleen op basis van een eerlijk verhaal.

Redactie

Eindnoten

  1. Op het moment van schrijven was er sprake van een heroriëntatie van het programma FOXTROT, als gevolg van verschillen van inzicht met de Duitse defensieorganisatie over de voortzetting van het gezamenlijke programma TEN (Tactical Edge Networking).
  2. Voor de digitale veiligheid van Nederland is er het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC). Dit heeft slechts een kleine uitvoeringstak en is ingericht voor het verbinden van partijen, het leveren van advies en een klein beetje fysieke ondersteuning.
  3. Artikel 97 van de Grondwet spreekt over de verdediging en de bescherming van de belangen van ons koninkrijk. De website van Defensie toont een duidelijke verenging van die taakstelling: ‘Beschermen van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten’.
  4. Zie ook het artikel ‘Missie voor openheid’ in De Telegraaf van 1 maart 2021.