DEFENSIEBELEID EN KRIJGSMACHT

Gevechtskracht of percentage

LKOL B.D. F.A. EBBELAAR

In de Defensiekrant nr. 8 [1] van dit jaar werd in een uitgebreid artikel aandacht besteed aan de wereldwijde stijging van de defensie-uitgaven. Er werd vooral geschermd met percentages. Boodschap voor Nederland: de beloofde 2%-norm van het bruto binnenlands product, het bbp, gaan we niet halen. Het is goed dat Defensie en de minister daarop wijzen en blijven signaleren dat we onderpresteren in een onveiligere wereld. Maar dat horen we inmiddels al meerdere jaren. Praatjes vullen geen kanonnen. Want de Nederlandse krijgsmacht heeft geen tanks [2] , niet meer dan een paar houwitsers en op de vraag of de kanonnen op de fregatten naar behoren functioneren kan geen bevestigend antwoord worden gegeven.

En we gaan blijkbaar ook niet meer uitgeven om deze tekortkomingen op te heffen. Nederland, een van de rijkste NAVO-lidstaten, bungelt binnenkort met 1,36% van het bbp aan defensie-uitgaven als vierde van onderen op de lijst van 28 [3] bondgenoten. Maar wat betekenen die kille percentages voor de wel toegezegde, maar niet geleverde gevechtskracht?

NAVO-optiek

Medio februari waren vertegenwoordigers van de GOV-werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht te gast op het NAVO-hoofdkwartier om te vragen hoe deze vaak benoemde hoeksteen van ons veiligheids- en defensiebeleid nu aankijkt tegen een land dat flink achterblijft. Binnen de NAVO zijn meerdere percepties op deze achterstand waarneembaar. Staatshoofden, regeringsleiders en ministers van Defensie vechten meer met emotieloze percentages. In de LONDON Declaration (4 december 2019) na afloop van de NATO-Leaders’ Meeting is onder meer te lezen: ‘We are determined to share the costs and the responsibilities of our indivisible security. Through our Defence Investment Pledge, we are increasing our defence investment in line with its 2% and 20% guidelines, investing in new capabilities, and contributing more forces to missions and operations. In line with our commitment in Art. 3 of the Washington Treaty, we continue to strengthen our individual and collective capacity to resist all forms of attack’.

Stel je de vraag in de reusachtige glazen vingers van het nieuwe NAVO-hoofdkwartier aan de meer militair gerichte collegae dan wordt het antwoord veel tastbaarder en daarmee onveiliger. Als opwarmer kregen we verschillen in dreigingspercepties voorgeschoteld (het zuiden kijkt anders naar de dreiging uit het oosten en vice versa) en vervolgens hoe de NAVO via het NATO Defence Planning Process (NDPP) niettemin komt tot een alomvattende inschatting van de (minimaal) benodigde militaire capaciteiten en de verdeling naar draagkracht over de bondgenoten. In dit proces stellen de ministers van Defensie van de NAVO ook prioriteiten per land vast [4]. Opmerkelijk daarbij is dat we als Nederland toch andere prioriteiten stellen bij onze nationale plannen.

Het NAVO-hoofdkwartier te Brussel

Betrouwbare bondgenoten en de dreigingsperceptie

De landen die wel voldoen aan de 2% bbp-norm liggen opvallend vaak aan de buitenranden van de NAVO. Hoe zou het Nederlandse gevoel en gedrag zijn als je ons land virtueel geografisch zou verplaatsen naar die buitenrand? Nederland slaapt in de huidige situatie rustig verder met het idee dat er genoeg landbuffer tussen opponenten en ons land ligt. Dat niet alleen vijandelijke langeafstandsraketten, maar in het hybride spectrum ook cyberactiviteiten zich waarschijnlijk niet zullen richten op enkele gevechtsvoertuigen in het voorterrein, maar op strategische doelen als havens (Rotterdam) en energievoorzieningen in de Europese diepte lijkt nog weinig indruk te maken op de Nederlandse bevolking. Naast de ontwrichting van ons eigen land zou de aanvoer van versterkingen vanuit de Verenigde Staten (VS) zwaar kunnen worden gehinderd.

Een andere sprekende vergelijking over de gevoelde dreiging is de hoeveelheid snel oproepbaar militair personeel: in Zweden kunnen dankzij de heringevoerde dienstplicht in korte tijd 20.000 en in Finland 15.000 militairen beschikbaar worden gesteld. Daar kunnen andere Europese NAVO-landen nog van leren. Het NAVO Readiness Initiative gaat uit van 30 schepen, 30 squadrons, 30 bataljons in 30 dagen inzetbaar. Dat kunnen de Europese NAVO-Landen weliswaar op de been brengen, maar wel met een realisatieperiode van meerdere jaren. De VS doen hier bewust op bescheiden wijze aan mee: ‘Laat dit vooral een Europese uitdaging zijn, onze gereedheid is op orde’. Het enige land dat indruk maakt is Frankrijk: dat heeft op elk moment een eenheid ter grootte van een brigade paraat (niveau High Readiness Forces 1).

Het NDPP

De huidige vierjaarlijkse NDPP-cyclus, die uit vijf stappen bestaat, is in 2018 gestart met de zogenaamde Political Guidance: waar wil NAVO zich met een scope van achttien jaar de komende vier jaar op richten: The ‘level of (military) ambition of the Alliance'. De defensieministers hebben in februari 2019 ingestemd met het ambitieniveau. Vervolgens is in de tweede stap op basis van vele scenario’s geanalyseerd welke capaciteiten minimaal nodig zijn om te kunnen voldoen aan dat ambitieniveau, de zogenaamde Minimum Capability Requirements (MCR). Dat is een omvangrijke taak die is opgelegd aan het Allied Command Transformation in Norfolk met steun van het Allied Command Operations in Mons. Hieruit worden targets afgeleid: ‘Met het behalen van alle targets doet de NAVO het goede’.

Aan de hand van die MCR’s worden in de derde stap de targets toegewezen aan de landen: wat gaat elk land bijdragen aan de onderkende capaciteiten (Apportionment of requirements and setting of targets). Dit toewijzingsproces past de principes toe van fair burden sharing en reasonable challenge.

Burden sharing gaat niet alleen over budget en capaciteiten, maar ook over het delen van risico’s. Zo moet elke bondgenoot gevechtscapaciteiten leveren en wordt een NAVO-land ook geacht bij te dragen aan NAVO-operaties. Daarnaast houdt men rekening met de relatieve welvaart van een lidstaat op basis van het gemiddelde bbp over de laatste vijf jaar. Van het rijke Nederland wordt dus meer verwacht dan van een minder draagkrachtig land.

In de vierde stap assisteert de NAVO bij nationale maatregelen en faciliteert multinationale initiatieven om de overeengekomen targets tijdig in te vullen. Dit is een continu proces. Elke twee jaar evalueert de NAVO wat de landen gerealiseerd hebben van de beloofde gevechtskracht in de vorm van stap vijf van het NDPP: de NATO Defence Planning Capability Review. In juni krijgen de ministers van Defensie een rapport met daarin per land een appreciatie hoe dat land invulling heeft gegeven aan de vorige set targets (uit 2017). Nederland is een van de weinige landen dat de samenvatting van dit rapport aan het parlement aanbiedt. Voor veel Europese NAVO-landen, waaronder ook Nederland, zijn dit al jaren genante overzichten van tekortkomingen.

Betrokkenheid van de Nederlandse politiek

De gedachte bijdrage van een land wordt in stap drie in verschillende consultatierondes besproken, waarbij men uitgaat van al aanwezige capaciteiten en voorliggende nationale plannen. Van een landlocked nation kan bijvoorbeeld niet worden verwacht dat over omvangrijke maritieme middelen wordt beschikt. Landen zijn dus betrokken in dit proces en worden niet overvallen met een eisenlijst. Bij de verdeling van die targets over de landen wordt echter sterke druk uitgeoefend om die te accepteren, waarbij het argument van onvoldoende financiële dekking geen hout snijdt als een land nog niet aan de 2% bbp-norm voldoet.

Al deze consultaties over de verwachte bijdrage in capaciteiten worden gevoerd met de ministeries van Defensie van de individuele bondgenoten. Deze ‘overeengekomen’ pakketten worden vastgesteld in het Defence Policy and Planning Committee en via de Noord-Atlantische Raad aan de ministers voorgelegd voor goedkeuring. Die mogen het daarna in hun nationale defensieplannen verwerken. En daar ligt de uitdaging. Voor het verkrijgen van voldoende budget om de toezeggingen waar te maken loopt de minister tegen het probleem aan dat in dit hele proces de Nederlandse politieke partijen of Kamerleden niet of nauwelijks zijn betrokken, anders dan dat ze eenmaal per twee jaar met een Kamerbrief worden geïnformeerd. Eigenaarschap is er daarmee niet en verzet tegen de nodige investeringen steekt regelmatig de kop op. De bereidheid om het budget navenant te verhogen wordt niet of vooral met de mond beleden.

In landen als Denemarken en Zweden maakt men met het parlement brede afspraken over veiligheid en de krijgsmacht in meerjarenakkoorden. Akkoorden waarmee een krijgsmacht breed gesteund lang vooruit kan. Militaire planners zouden daarmee duidelijker in hun consultaties met de NAVO kunnen opereren. Nederlandse politici houden niet van die beklemming. Dan moet je je zo concreet uitspreken wat jouw krijgsmacht moet kunnen. De Nederlandse politieke partijen hebben liever ieder hun eigen, variabel in te delen, piramide van Maslow.

Geen Nederlandse tanks meer

Prioriteiten

‘The Netherlands is recommended to address urgently the structural and combat power weaknesses of the land forces, particularly in the heavy infantry brigade identified as a priority by Allied Defence Ministers. Investment is also required across the short and medium terms in the enhancement of joint enabling capabilities, and further development of JISR. It is assessed that the Netherlands will require to expend considerably more funds, and on a sustained basis, to fulfil its ambitious plans and to meet its NATO Capability Targets in quantity, in quality, and in time. If this is not done, then potentially other Allies will need to assume part of the Netherlands’ fair share of the overall burden’. Dit stond in de NATO Defence Planning Capability Review 2017/2018.

Nederland heeft zonder financiële onderbouwing een vijftal prioriteiten benoemd

Om enige urgentie bij de lidstaten af te dwingen in hun ‘streven’ naar 2% defensieuitgaven van het bbp heeft de NAVO de lidstaten in 2018 opgeroepen dit in een plan zichtbaar te maken. In het Nationaal plan defensieuitgaven ten behoeve van de NAVO [5] heeft Nederland eind 2018 zonder financiële onderbouwing een vijftal prioriteiten benoemd: F-35 jachtvliegtuigen, vuurkracht op land, vuurkracht op zee, special operations forces, cyber- en informatiedomein. Die zijn later qua feitelijke budgettoewijzing [6] eigenlijk tot drie teruggebracht: negen extra F-35A’s worden aangeschaft, er wordt extra geïnvesteerd in de ondersteuning en inzetbaarheid van onze special forces en er wordt extra geïnvesteerd in het cyber- en informatiedomein door het versterken van onze IT-infrastructuur. Daarmee komen deze prioriteiten slechts gedeeltelijk overeen met de NAVO-prioriteiten in de vorige NATO Defence Planning Capability Review 2017/2018. Dat zal mogelijk op kritiek vanuit de NAVO stuiten bij de komende review dit voorjaar.

Zoals uit de laatste review blijkt legt de NAVO een hoge prioriteit in de richting van Nederland bij het leveren van een fully-capable heavy infantry brigade: denk aan 43 Mechbrig maar dan met alle vier manoeuvrebataljons, waaronder een eigen [7] tankbataljon, eigen vuursteun, eigen combat service support. ‘The Netherlands’ land forces would be seriously challenged if engaged in a high-end battle against a peer opponent’ werd in 2018 droogjes genoteerd. Voor 2020 kan dat niet veel beter zijn. Voor de Marine blijft ook de gevraagde uitrusting van onze schepen met een Ballistic Missile Defense lower-layer weapon system nog steeds een wens.

Afglijdende bijdrage

De NAVO heeft nog ongeveer tien tot twaalf lidstaten die er militair echt toe doen. Nederland hoort er nog net bij, maar hoe lang nog? Als we niet aanhaken kan dat gevolgen hebben, niet alleen voor ons aanzien, maar ook voor ons internationale politieke gewicht. Dit zou zich kunnen uiten in minder uitnodigingen om mee te praten over onderwerpen die er toe doen. Als je niet echt bijdraagt aan de drie C’s (cash, capabilities, contributions) moet je dimmen of er valt niet meer te dimmen omdat je geen licht meer geeft. Nederland scoort op dit moment op alle drie C’s onvoldoende. Cash en capabilties: ons budget is weliswaar gestegen, maar onze gevechtskracht is nog zwaar onder peil door vijfentwintig jaar van bezuinigingen. Contributions: de verwijzingen in het verleden, zoals door oud-minister Hennis, naar onze bijdragen aan NAVO-missies en activiteiten is nu ook al niet meer mogelijk. Nederland stond tot nu toe doorgaans garant voor haar bijdragen aan de NAVO. Echter het fregat in de Straat van Hormuz is ten koste gegaan van onze bijdrage aan de Standing NATO Maritime Group. In Den Helder liggen schepen aan de ketting door gebrek aan personeel. Op 28 februari nog meldde GOV-duovoorzitter De Natris dat Nederlandse deelname aan de nieuwe EU-missie rond Libië stuit op een gebrek aan (marine-)capaciteit.

Sitrep

Op het moment van schrijven, begin maart, zijn de gevolgen van het coronavirus nog niet bekend. Het rijke Nederland heeft nog steeds een groot begrotingsoverschot. Alleen al in de eerste drie kwartalen van 2019 veertien miljard euro [8]. De VS hadden een begrotingstekort van bijna duizend miljard dollar en besteedden procentueel toch aanmerkelijk meer aan defensie [9]. Voor Nederland blijft de NAVO onontbeerlijk voor onze bescherming. Als een groot deel van de gevechtskracht door de VS wordt geleverd is het toch belangrijk dat de VS bij de NAVO betrokken blijven. Dat de VS dan verwachten dat ook wij ons deel van de toegezegde capaciteiten daadwerkelijk leveren is dan niet meer dan logisch.

Heeft onze minister-president de moed om met de verkiezingen in het vooruitzicht zijn bezorgde, maar positieve woorden over de NAVO tijdens een bijeenkomst van de Atlantische Commissie [10] waar te maken en met de begroting voor 2021 duidelijk verder te investeren in Defensie? Of wordt het een laffe beleidsarme begroting en gaan de partijprogrammacommissies onze veiligheid weer in algemene bewoordingen in vier zinnen ontzettend belangrijk vinden?

Echte belangrijke veranderingen voor de lange termijn kunnen voorlopig niet worden gerealiseerd

Dit voorjaar is Nederland, evenals de andere NAVO-landen, beoordeeld op het nakomen van de opgelegde targets. Je hoeft geen helderziende te zijn om te voorspellen dat het slechte beeld van twee jaar eerder min of meer hetzelfde blijft. Hier en daar zijn er wel verbeteringen te bespeuren. De dalende lijn in de gevechtskracht is tot stilstand gebracht onder andere door omvangrijke vervangingsprogramma’s bij de marine en de luchtstrijdkrachten. Maar echte veranderingen voor de lange termijn op terreinen die belangrijk zijn voor de NAVO, denk aan de versterking van de vuurkracht van de landstrijdkrachten en de benodigde enablers, konden voorlopig nog niet worden gerealiseerd.

Wij vragen ons af welke woorden de NAVO deze keer gaat gebruiken om Nederland de les te lezen. Zwakte van het NAVO-bondgenootschap is de afwezigheid van echte sanctiemiddelen jegens leden die onderpresteren. Hoogstens enig shaming en blaming. Hoe harder de boodschap, hoe minder betrouwbaar de bondgenoot. Lasten moeten dan door anderen worden gedragen. De verwachting is dat de review in juni wordt aangeboden aan de Kamer. Wat voor rapportcijfer krijgt Nederland? Voor mooi schrijven worden geen punten uitgedeeld en wat betreft ijver en vlijt lijkt de fut na het coalitieakkoord en de Voorjaarsnota eruit te zijn. Wordt het een sitrep of een shitrep?

Eindnoten

1. Defensiekrant 2020 nr. 8, https://magazines.defensie.nl/defensiekrant/2020/08/04_defensie-uitgaven 2. Het Duitse tankbataljon telt niet mee. Zoals de naam al aangeeft is het Duits en niet Nederlands. Als je die redenering zou doortrekken dan zou de NLD 43 Mechbrig bij Duitsland horen, want die brigade valt onder een Duitse divisie. 3. De NAVO heeft 29 bondgenoten, maar IJsland heeft geen krijgsmacht. 4. Zie paragraaf 19 van de overview van de capability review’ zoals op 6 juni 2018 aangeboden aan de Tweede Kamer. 5. Ministerie van Defensie, Kamerbrief d.d. 14-12-2018. 6. Ministerie van Defensie, Defensiebegroting voor het jaar 2020 (kenmerk 35300-X). 7. Zie de eerste noot. 8. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/52/overheid-houdt-14-miljard-over-na-eerste-drie-kwartalen-van-2019 9. 730 miljard dollar. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2019_11/20191129_pr-2019-123-en.pdf. 10. Toespraak van minister-president Mark Rutte voor de Atlantische Commissie, 03-10-2019.