DEFENSIEBELEID EN KRIJGSMACHT

Exploitatie-uitgaven, in neerwaartse spiraal?

CDRE B.D. DRS. D.F. NAGEL

‘Jaarlijks hebben we zes miljard extra nodig om aan de afspraak te voldoen’, benadrukte minister Bijleveld in Defensiekrant 08, verwijzend naar de afspraken die Nederland binnen de NAVO heeft gemaakt. Nederland beschikt niet over de capaciteiten die het in NAVO-verband nodig heeft om ons land veilig te houden. Een en andermaal heeft de minister uitspraken met deze strekking gedaan. En hoewel 72% van de Nederlanders een positieve mening heeft over de NAVO (bron: Pew Research Center), loopt men niet warm voor Defensie. Andere thema’s als de zorg, het onderwijs, pensioenen en klimaatdoelstellingen krijgen aanzienlijk meer aandacht. Defensie telt voor de burger nauwelijks en een dergelijk gevoel valt ook te bespeuren bij politieke partijen. Defensie staat laag in de pikorde en wordt als zodanig ook behandeld. Is dit risicoloos? Nee, want voortzetting van het huidige beleid van het kabinet wat betreft het defensiebudget, brengt met zich mee dat de krijgsmacht opnieuw in een neerwaartse spiraal dreigt te komen. Hoe komt dit?

Toenemende druk op de exploitatie

Volgens het Regeerakkoord 2017 krijgt Defensie er vanaf 2021 1,5 miljard structureel bij en komt dan op een budget van 11,4 miljard (stand ontwerpbegroting 2020). Het budget voor 2024 staat op 11,6 miljard.

De begroting voor 2020 meldt dat de personeelsformatie in 2024 met bijna zeshonderd functies toeneemt. Dit past ook bij het voornemen dat Defensie uitspreekt: Defensie neemt noodzakelijke maatregelen om de personele vulling te herstellen, de groei-ambitie in te vullen en een evenwichtiger personeelsbestand te realiseren (ontwerpbegroting 2020). Deze ambitie vergt natuurlijk extra financiële middelen waarvoor in de begrotingen 2020 en verder voorzieningen moeten zijn getroffen. In de begroting zijn deze overigens niet direct aanwijsbaar! Het beslag van de personeelsuitgaven op het budget zal hierdoor procentueel toenemen.

De investeringen tonen een soortgelijke ontwikkeling. Defensie streeft ernaar om op termijn gemiddeld tenminste twintig procent van haar uitgavenbudget te besteden aan investeringen (voor 2020 wordt een percentage van 21 genoemd, ontwerpbegroting 2020). Deze ambitie wordt grafisch weergegeven met een stippellijn die de vijfjaars-gemiddelde geraamde investeringsquote weergeeft en die in 2024 uitkomt op een percentage van 29. Het gaat weliswaar om een geraamde investeringsquote, maar als alle verwervingsinspanningen erop worden gericht om die 29% in 2024 ook te realiseren, kan dat verschillende gevolgen hebben. Er zijn drie opties: het budget tot 2024 is toereikend om deze investeringen volledig te accommoderen, dan is er geen probleem. Het budget is niet voldoende, dus moeten er maatregelen worden genomen. Projecten kunnen worden verkleind, geschrapt en/of naar latere jaren worden verschoven. Een derde optie is dat het budget niet toereikend is, maar de investeringen dermate zwaar wegen dat deze onverkort in omvang en tijd moeten doorgaan. De oplossing moet in dat geval uit de exploitatie-uitgaven komen.

Onderhuids ondergraven van de krijgsmacht dreigt opnieuw

De ambities van Defensie op het gebied van personeel en investeringen, aangegeven in de begroting voor 2020 en de meerjarenramingen tot 2024, zijn hoog. De noodzaak tot herstel, versterking en groei van de krijgsmacht ligt hieraan ten grondslag. Dit alles moet voorshands worden gerealiseerd met de voor 2020 tot 2024 toegekende budgetten. De inschatting nu is dat de ambities groter zullen blijken te zijn dan de budgetten toelaten. Het is niet waarschijnlijk dat het kabinet de budgetten zal verhogen, ondanks de internationaal gemaakte afspraken!

Aannemende dat aan de ambities voor personeel en investeringen niet wordt getornd, zal de behoefte aan extra geld binnen het defensiebudget moeten worden gevonden. Wat resteert is het verlagen van de uitgaven voor ‘overige exploitatie’, i.c. de uitgaven voor oefeningen van eenheden, opleiding en training van personeel, herstel en uitbreiden van voorraden (reservedelen, munitie etc.). In het verleden zijn bezuinigingen, financiële tekorten en andere maatregelen veelal opgelost ten koste van deze uitgaven. Dit structureel onderhuids ondergraven van de krijgsmacht dreigt nu opnieuw. Kwaliteitsverlies en uitholling van de organisatie waren het gevolg en de krijgsmacht kruipt nu geleidelijk uit dat dal.

Met het huidige budget zal Defensie de in 2020 uitgesproken ambities niet kunnen waarmaken. De aan (NAVO-)partners uitgesproken toezeggingen staan hierdoor nog steeds onder grote druk en zullen op korte termijn zeker niet kunnen worden nagekomen. De geloofwaardigheid van de Nederlandse krijgsmacht wordt, nog steeds, niet groter, in tegendeel. Meer uitgaven voor personeel en investeringen zullen, met de huidige budgetten, opnieuw leiden tot interen op uitgaven voor ondersteuning en gevechtsondersteuning. De dreiging van opnieuw een neerwaartse spiraal is voor de geleidelijk aan herstellende krijgsmacht reëel aanwezig. Verhoging van het defensiebudget, als toegezegd, is de enig juiste remedie.