Veiligheid is niet gratis en ook niet vanzelfsprekend

CDRE B.D. DRS. D.F. NAGEL

Het kabinet Rutte III gaat eind oktober 2017 van start met als motto ‘Vertrouwen in de toekomst. Minister van Defensie wordt mw. drs. A. Bijleveld-Schouten (CDA). Een vrouw met ruime bestuurlijke ervaring op diverse niveaus en de dochter van een voormalig beroepsofficier. De defensieorganisatie en - cultuur zijn haar niet vreemd. Dat wekt hoge verwachtingen: een bewindspersoon die pal voor de krijgsmacht zal staan.

Wat heeft Rutte III na vier jaar voor de krijgsmacht gepresteerd? Daartoe kijken we naar de jaarlijkse defensiebegrotingen voor de periode 2018 - 2021 en naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer (ARK) over de realisatie van de plannen van Defensie. Zo wordt duidelijk in hoeverre dit kabinet, in het bijzonder de minister van Defensie, erin is geslaagd het herstel van de krijgsmacht te verwezenlijken. Welke tekortkomingen zijn er nog na deze vier jaar? Is de krijgsmacht weer in staat de grondwettelijke taken uit te voeren? We volgen in dit artikel de begrotingen en jaarverslagen van Defensie en de relevante nota’s die de ARK over de voornemens en realisatie heeft gepubliceerd.

Begroting en realisatie 2018

De defensiebegroting 2018 liep vooruit op de uit te geven Defensienota 2018 met het benoemen van de strategische opgaven ‘Veilig blijven, veiligheid brengen en veilig verbinden’. Doelstelling, de stip op de horizon, is het herstel van de basisgereedheid in 2021. De personele en materiële gereedheid en de geoefendheid vormen daarvoor de bouwstenen. Van het concept ‘adaptieve krijgsmacht’ verwachtte Defensie een positieve impuls. Daarnaast zal er fors worden geïnvesteerd in vervanging en verbetering van wapensystemen én in het werkgeverschap. Gelijktijdig werd de krijgsmacht in dat jaar actief ingezet in Litouwen, Afghanistan en Mali. Dit zette het streven naar het op orde krijgen van de basisgereedheid onder druk.

Met de Voorjaarsnota 2017 kwam het geld voor al deze mooie voornemens beschikbaar. Opvallend was dat de budgetten voor 2018 - 2022 op een hoger niveau werden gebracht, maar als percentage van het bbp bleven ze dalen! Hier werd dus al zichtbaar dat het op orde krijgen van de basisgereedheid in 2021 lastig zou worden.

In de nota ‘Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting defensiebegroting 2018’ van 5 oktober 2017, noemde de ARK als eerste de ‘(on)balans tussen ambities, middelen en budget’. In voorgaande rapportages werd al melding gemaakt van de spanning tussen ambities enerzijds en personeel, materieel en geld anderzijds. Voor het herstel van de inzetbaarheid is de bedrijfsvoering van het ministerie cruciaal. De ARK stelde dat er weliswaar stappen waren gezet in verbetering van de bedrijfsvoering, maar met de extra gelden uit het regeerakkoord zou voorrang moeten worden gegeven aan investeringen die nodig zijn om eerder geformuleerde ambities te kunnen waarmaken. Pas daarna kunnen nieuwe ambities aan bod komen.

In het jaarverslag over 2018 stelt Defensie dat de uitvoering van Defensienota 2018 (DN2018) voortvarend ter hand is genomen. Het jaarverslag volgt de structuur van de DN2018: investeren in mensen, slagkracht en zichtbaarheid. In dit jaar zijn het Special Operations Command (SOCOM), de Directie Veiligheid en de Inspectie Veiligheid Defensie opgericht. Daarnaast zien de Defensie Cyber Strategie, de Defensie Industrie Strategie en de Innovatiestrategie Defensie het licht.

In de personeelsagenda worden werving, behoud en bezoldiging benadrukt. Helaas is de werkelijkheid in 2018 dat het vullingspercentage van militairen daalde, vooral in operationele functies. Over arbeidsvoorwaarden werd geen overeenstemming bereikt. Het personeel krijgt een eenmalige uitkering van € 750. Ook werd een nieuw personeelsmodel aangekondigd dat medio 2019 klaar moest zijn. Verder zette de budgetverhoging in 2018 aan tot een omvangrijk investeringsprogramma. Die ambitie bleek qua tempo te hoog, en € 1,2 miljard werd doorgeschoven naar latere jaren. De investeringsplannen werden in lijn gebracht met het moment waarop het geld kan worden uitgegeven. De onder-realisatie bedroeg dat jaar € 475 mln.

Het jaarverslag vermeldde eveneens in welke missies de krijgsmacht was ingezet en welke vooruitgang werd geboekt op de gebieden (internationale) samenwerking, innovatie, bedrijfsvoering en ‘adaptieve krijgsmacht’.

‘Alleen meer geld is niet voldoende’, stelde de ARK in het verantwoordingsonderzoek 2018 Defensie. In de DN2018 gaf de minister aan dat de extra gelden worden geïnvesteerd in mensen, middelen en manieren. De ARK is het met de minister eens dat veel resultaten eerst in latere jaren zichtbaar zullen worden, maar de ARK wijst er opnieuw op dat de bedrijfsvoering op orde moet worden gebracht. Alleen met een goed functionerende bedrijfsvoering zal Defensie in staat zijn de extra gelden doeltreffend en doelmatig uit te geven.

De problemen waarmee Defensie kampt zijn divers. De ARK wijst er in de nota op dat de gereedheid van het materieel al jaren onder de maat is (‘de materiële gereedheid is nog niet verbeterd’), wijst verder op het personeelstekort (‘onvoldoende werking wervingsketen vormt een risico voor het moderniseren van de krijgsmacht’), achterstand in het onderhoud van vastgoed (‘het vastgoed managementsysteem is niet op orde’) en de vertraging in vernieuwing van de IT-infrastructuur. De problemen hangen met elkaar samen en het hersteltempo van de krijgsmacht wordt bepaald door het langste tijdpad voor de oplossing van één van de problemen. Een overkoepelende en strakke regie acht de ARK dan ook noodzakelijk.

Begroting en realisatie 2019

De defensiebegroting 2019 volgt de plannen en voornemens van de DN2018. Inhoud en structuur van deze begroting lijken dan ook sterk op die van de Defensienota. Het gaat om ‘mensen (een organisatie met een veilige werkomgeving die het vertrouwen heeft van haar mensen, hen weet te behouden en voldoende nieuwe mensen werft), middelen (een informatie gestuurde krijgsmacht die opgewassen is tegen technologisch hoogwaardige tegenstanders en hybride dreigingen) en manieren (een robuuste en wendbare organisatie gericht op samenwerking en vernieuwing)’. Er werd in 2019 structureel € 1,2 miljard toegevoegd aan het budget en dit kwam ten goede aan investeringen (€ 700 miljoen), ondersteuning (€ 300 miljoen) en werkgeverschap (€ 200 miljoen). Dat strookte met de voornemens uit 2018 en de DN2018. Opvallend is de jaarlijkse afname van de defensiebudgetten in de latere jaren. Dit staat in schril contrast met het voornemen uit 2014 om in tien jaar te streven naar de NAVO-norm van 2% van het bbp; dat wordt in de begroting ook niet toegelicht. Het defensiebudget is in 2019 1,3% van het bbp en daalt in 2023 naar 1,23%.

Opvallend en positief is dat de investeringsquote (als voortschrijdend vijfjaargemiddelde) stijgt van 19% in 2019 naar 28% in 2023. In het besef dat het budget in 2023 even hoog is als in 2019, namelijk € 10,5 miljard, kan het niet anders zijn dan dat de stijging van de investeringsquote met 9 procentpunt ten koste gaat van de uitgaven voor personeel en/of de materiële exploitatie (onderhoud en ondersteuning). Sigaar uit eigen doos?

In de begroting voor 2019 kondigde de minister tevens het instellen van een materieelbegrotingsfonds Defensie aan. Zo moet de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de defensiematerieelbegroting worden vergroot.

In de aandachtspuntennota over de defensiebegroting 2019 stelde de ARK vast dat er, ondanks de maatregelen van de minister, nog serieuze risico’s zijn waardoor de basisgereedheid in 2021 waarschijnlijk nog niet op orde zal zijn. De hiervoor benodigde personele en materiële gereedheid zijn nog niet op het gewenste niveau. Het uitvoeren van missies trekt een wissel op het herstel van de basisgereedheid. De missiedruk vormt volgens de ARK een risico voor het behalen van de basisgereedheid in 2021. De minister beaamt deze constatering. Positief oordeelt de ARK over de verbeteringen in de bedrijfsvoering en het feit dat daaraan in de DN2018 prioriteit wordt gegeven.

... de basisgereedheid in 2021 waarschijnlijk nog niet op orde zal zijn

De extra gelden die het kabinet heeft toegewezen konden in 2019 niet volledig worden uitgegeven. Daarom werden investeringsgelden verschoven naar latere jaren. De onder-realisatie op investeringen speelde al langer en wordt onder meer veroorzaakt door een gebrek aan beheersbaarheid van de projecten portfolio.

Over het in te voeren begrotingsfonds stelt de ARK dat aandacht moet worden geschonken aan een goede informatievoorziening aan het parlement over investeringen, onderhouds- en exploitatiekosten om de doelmatigheid te kunnen bewaken.

In het jaarverslag over 2019 reflecteerde Defensie op het afgelopen jaar. Met de voorjaarsnota 2019 was extra geld uitgetrokken om uitvoering te geven aan de prioriteiten uit het Nationaal plan voor de NAVO. Met die investeringen (in extra F-35’s, ondersteuning van special forces, cyber en het informatiedomein, personeel en arbeidsvoorwaarden) is Defensie er echter nog niet. Opgesomd wordt wat in 2019 is bereikt, zoals dagelijks zo’n 10.000 militairen ingezet of stand-by voor inzet, de instroom van wapensystemen en uitrustingsstukken en ook de aanzet voor een Defensievisie. Het herstellen, moderniseren en groeien van de organisatie gaat onverminderd door. Ondanks maatregelen is er nog steeds een personeelstekort. Dit beïnvloedt zowel de personele als de materiële gereedheid en daardoor staan de geoefendheid en operationele gereedheid nog steeds onder druk. Het moment waarop de operationele gereedheid op orde zou zijn, 2021, wordt niet gehaald en daarom verschoven naar het midden van de jaren twintig. Het jaarverslag gaf een opsomming van de inzet in 2019 van personeel per hoofdtaak. Daarmee is niet gezegd dat de krijgsmacht voldoende in staat is de drie hoofdtaken uit te voeren! Op personeelsgebied werd gestart met proeftuinen voor deelgebieden van een nieuw personeelsmodel.

In 2019 is tevens de internationale samenwerking met strategische partners, zowel bilateraal als in NAVO-verband, verder uitgebreid. In het verantwoordingsonderzoek over 2019 Defensie constateerde de ARK dat Defensie het voor dat jaar beschikbare geld daadwerkelijk heeft uitgegeven. De investeringen zijn fors toegenomen tot € 2,5 miljard. Nieuw materieel is aangeschaft en stroomt de krijgsmacht binnen. Maar aandacht voor de verwervingsketen blijft geboden. De bedrijfsvoering is verbeterd, dat is positief. Desondanks is de bedrijfsvoering op een aantal plekken nog niet verbeterd of zelfs verslechterd. Genoemd worden problemen met het vastgoed en vertraging in de vernieuwing van de ICT-infrastructuur. Het moeizame herstel van de operationele gereedheid maken realisatie in 2021 onmogelijk en dat wordt niet eerder dan midden jaren twintig gerealiseerd. De ARK stelt vast dat Defensie voortgang maakt bij de modernisering en het herstel van de krijgsmacht, maar dat er nog vele jaren van inspanningen en investeringen nodig zijn om ‘de problematiek aan het fundament van de organisatie’ te verhelpen. Voorwaarde voor het welslagen van de op te stellen Defensievisie is een bedrijfsvoering die op orde is, benadrukte de Rekenkamer.

Begroting en realisatie 2020

De defensiebegroting 2020 is duidelijk: ‘Nederland staat er goed voor (…), we leven in een van de meest vrije landen ter wereld. Defensie beschermt datgene wat ons dierbaar is’. Deze opdracht is afgeleid van de grondwet en staat in de beleidsagenda . Er staat echter ook: ‘De hoofdtaken van Defensie waren afgelopen jaren steeds moeilijker uit te voeren’. Dit is een eufemisme!

De beleidsagenda stelt dat stappen vooruit zijn gezet, maar we zijn er nog lang niet. ‘We willen meer dan we kunnen en de verbeteringen verlopen trager dan gewenst’. In het Nationaal plan, aangeboden aan de NAVO, was te zien dat de defensie-uitgaven tot en met 2024 niet bewegen in de richting van 2% van het bbp. Het budget is voor 2020 € 11 miljard (1,35% bbp) en groeit weliswaar naar € 11,6 miljard in 2024, maar dit komt door de verwachte groei van onze economie overeen met een bbp-percentage van slechts 1,23%). De begroting voert verder uit wat in DN2018 was voorgenomen, aangevuld met nieuwe plannen en voornemens. Op personeelsgebied zijn de modernisering van het bezoldigingsstelsel en het te ontwikkelen nieuw personeelsmodel de belangrijkste thema’s. Bij de middelen gaat het om modernisering van wapensystemen, de aanpak van achterstand in vastgoed, aanpakken en het versterken van informatiegestuurd optreden (IGO) en cyber.

In oktober 2020 is de Defensievisie 2035 gepubliceerd. Vanuit de werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht (D&K) van de Gezamenlijke Officieren Verenigingen (GOV) is deze visie becommentarieerd in de vorige uitgave van Carré en op de NOV-website.

De Aandachtspuntennota van de ARK over de defensiebegroting 2020 heeft als ondertitel: ‘Balanceren tussen inzet en herstel en groeien en vernieuwen’. De Rekenkamer wijst opnieuw op de lastige relatie tussen de inzet van mensen en middelen voor missies en het gelijktijdig herstel van de operationele gereedheid en geoefendheid van de krijgsmacht. Het centrale thema bij de beschouwing is weer de bedrijfsvoering van Defensie. Dit betreft zowel het streven naar hogere gereedheid (met nog steeds forse personeelstekorten), verwerving van nieuw materieel (onvoldoende werking van de verwervingsketen en problemen met de beheersbaarheid van de uitvoering), het vastgoed en de IT-vernieuwing. Concluderend: er zijn stappen gezet, maar het zal nog vele jaren vergen voordat de gewenste doelen zullen zijn bereikt.

Begroting 2021

De defensiebegroting 2021 gaat in op de coronapandemie en stelt dat de kwetsbaarheid van de samenleving overduidelijk is gebleken. Defensie heeft bijgedragen aan het bestrijden van deze dreiging en blijft dat doen. Verder wordt in 2021 op de ingeslagen weg voortgegaan om nieuwe crises in de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Om voorbereid te zijn op de toekomst is de Defensievisie 2035 uitgebracht.

De beleidsprioriteiten van deze begroting betreffen het verbeteren van de operationele gereedheid, het uitvoeren van missies en operaties en de agenda voor veiligheid. In 2021 worden verdere stappen gezet voor de invoering van een nieuw personeelsmodel, een nieuw loongebouw en het verbeteren van de (kwalitatieve) vulling. Gestart wordt met het Nederlands Veteraneninstituut. Op materieelgebied worden de voorziene plannen uitgevoerd, onder andere de levering van onbemande vliegtuigen. Onder het begrip ’Manieren’ wordt aandacht gegeven aan de adaptieve krijgsmacht, internationale samenwerking, kennis en innovatie en energie. Het ‘Defensie materieelbegrotingsfonds’ wordt vanaf nu in de begroting opgenomen Het budget voor 2021 bedraagt € 11,6 miljard. Na een beperkte stijging in de daaropvolgende jaren komt het budget voor 2025 uit op € 11,4 miljard.

De ARK stelt in de Aandachtspuntennota bij de defensiebegroting 2021 weer vast dat de gereedheid van de krijgsmacht nog steeds niet op orde is. De personele gereedheid en vooral de vulling van militaire functies is gedaald doordat de toename van functies tezamen met de uitstroom groter was dan de instroom van medewerkers. Daarnaast heeft de ARK vastgesteld dat ondanks het oplossen van een aantal onvolkomenheden op materieelgebied de materiële gereedheid niet is verbeterd. Personele en materiële gereedheid maken het volledig op orde zijn van de inzetbaarheid van de krijgsmacht niet eerder mogelijk dan het midden van de jaren twintig, zoals de minister in 2019 al had moeten melden aan de Tweede Kamer.

Wat betreft het vastgoed beoordeelt de ARK: ‘Het ontbreken van inzicht en overzicht in de totale vastgoedportefeuille, samen met de tekortkomingen in de processen van het vastgoedmanagement’ als een onvolkomenheid. Het herstel daarvan zal nog vele jaren duren en forse investeringen gaan vergen. De ARK is wel van mening dat het ‘Defensie materieelbegrotingsfonds’ de langjarige planning van investerings- en exploitatie-uitgaven, ook voor het vastgoed, inzichtelijker maakt.

Conclusies

Het kabinet-Rutte III heeft met financiële impulsen een aanzet gegeven voor het uit het slop halen van de krijgsmacht. Het aanstellen van een minister van Defensie die vertrouwd was met de mores en cultuur van de defensieorganisatie schiep verwachtingen. Het dal waarin de krijgsmacht zich bevond was diep en het pad omhoog zou zeker grillig en bochtig zijn.

De ARK heeft, net als de jaren daarvoor, de bedrijfsvoering van Defensie in de afgelopen vier jaren, nauwgezet gevolgd. De gepubliceerde rapportages geven geen positief beeld over de manier waarop Defensie een lange periode van krimp, door draconische bezuinigingen, en verwaarlozing te boven probeert te komen. De volgende regering zou lering moeten trekken uit de lessen van de afgelopen jaren.

Het feit dat de gevaren en dreigingen in de wereld fors zijn toegenomen is ook dit kabinet niet ontgaan. Er was zelfs bereidheid om meer samen te werken met de NAVO-bondgenoten en meer geld in defensie te steken. De bekende NAVO-norm van 2% van het bbp werd opnieuw als streefcijfer genoemd, te behalen in 2024. Ook Nederland schaarde zich achter deze doelstelling. Binnen deze regeerperiode bleek dat te ambitieus. Teleurstellender was nog dat het defensiebudget geen gelijke tred hield met de verwachte economische groei, maar daarbij achter bleef. De politieke wil om het defensiebudget daadwerkelijk naar 2% van het bbp te laten groeien lijkt een illusie. De houding om te blijven meeliften op de inspanningen van de bondgenoten bestaat nog steeds ondanks dat dit door hen steeds minder wordt geapprecieerd.

Er is veel geld bijgekomen, maar bij lange na niet genoeg. Nederland heeft met een Nationaal plan beloftes gedaan aan de NAVO omdat we ernstig tekort zijn geschoten in de bijdragen die Nederland geacht werd te leveren. Er zijn extra investeringen gedaan, maar het gaat nog enige jaren duren voordat Nederland zijn aandeel naar behoren kan leveren. Op personeelsgebied zijn beloftes en toezeggingen gedaan op het gebied van beloning, zowel qua hoogte als structuur, loopbaanperspectieven en werving en behoud van medewerkers. De materie blijkt echter ofwel weerbarstig, of het ontbreekt de politieke leiding aan moed en daadkracht om echt voor het personeel op te komen. De DN2018 en de Defensievisie 2035 stellen het personeel voorop. In de praktijk wordt dat, vooral door militairen, anders ervaren.

Personeel is het belangrijkste ‘bezit’ van een organisatie. Laat dat als leiding ook zien, want vrijheid is niet gratis en evenmin vanzelfsprekend!

Created with Foleon