VIERKANT BESCHOUWD

Aanpassing topstructuur Defensie

Antwoord op de uitdagingen van deze tijd?

Inleiding

De laatste (grote) reorganisatie van de defensietop was alweer vijftien aar oud. De wereld stond in die tijd bepaald niet stil, maar er zijn twee directe aanleidingen om de structuur weer eens op te schudden: het munitie-incident in Mali - waardoor de vorige minister en de Commandant der Strijdkrachten (CDS) zijn opgestapt - en de gevoelde noodzaak tot meer adaptiviteit. De bedoeling is dus om taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in en rondom de Bestuursstaf helderder te gaan beleggen, terwijl de nieuwe organisatie ook sneller en adequater moet worden in de besluitvorming. Het nieuwe model moet duidelijk maken ‘wie ervan is’ en zorgen dat de bureaucratie wordt verminderd. In dit Vierkant Beschouwd vragen we ons met name af wat het kan betekenen voor de militaire taakuitvoering, onder leiding van de CDS.

Voordat we op de feitelijke reorganisatie ingaan, zullen we eerst een aantal van de lopende en komende veranderingen doornemen, om zo de achtergrond te schetsen waar de in gang gezette reorganisatie een antwoord op moet vormen.

  • Eerste hoofdtaak weer opportuun

  • Veiligheidsstructuren vallen weg

  • Militairen zijn wakker

  • Onze politiek staat op de rem …

  • … waardoor Nederland kwetsbaarder wordt

  • Reorganisatie van de defensietop

  • Hoe verder?

  • Permanent Joint Hoofdkwartier

  • Geef militaire(n) duidelijkheid!

Eerste hoofdtaak weer opportuun

De wereldorde is snel aan het veranderen, van een post-Koude-Oorlog situatie met de Verenigde Staten (VS) als overheersende supermacht aan het roer naar een wereld met meerdere (tegen-)polen en regionale actoren die de dreiging tegen onze belangen - zowel nationaal als bondgenootschappelijk - zeer diffuus maken. De periode van 1990 tot 2015 heeft Nederland hoofdzakelijk inzet gepleegd met betrekking tot de zogenoemde tweede hoofdtaak en dat leek lang het nieuwe normaal te zijn. Wie nog verwees naar de eerste en derde hoofdtaak werd meewarig aangekeken en beschuldigd van Koude Oorlog sentimenten en old school denken. Dat is gaan kantelen toen China haar invloedssfeer uitbreidde naar de Stille Oceaan en andere continenten en Rusland zeer assertief ging optreden in de Kaukasus en Oekraïne; Georgië werd gedeeltelijk en de Krim geheel geannexeerd, het oostelijk deel van Oekraïne werd betwist en als dramatische ‘nevenschade’ werd vlucht MH17 uit de lucht geschoten.


Hierdoor werd Nederland ongewild het eerste NAVO-land dat slachtoffers bij een conflict aan de verdragsgrenzen met Rusland had te betreuren. Daarnaast behaalde Rusland een groot succes in het Midden-Oosten door in Syrië een heuse out of area operatie uit te voeren en daar weer een regionale speler van betekenis te worden. Het besef dat Nederland niet alleen meer deelneemt aan wars of choice (vredesmissies, humanitaire hulpverlening of coalitions of the willing ter bescherming van de internationale rechtsorde, etc.; dit alles in het kader van de tweede hoofdtaak), maar ook met meer existentiële conflicten in een war of necessity terecht kan komen, heeft in ieder geval geleid tot ontnuchtering en een halt aan de bezuinigingen. Onze politiek is zelfs weer gaan investeren in Defensie, al zijn het tot nu toe vooral reparaties. Echte investeringen komen wellicht aan de orde als er (weer) een stap gezet wordt door de bepalende actoren op het wereldtoneel. En heeft premier Rutte niet beloofd om in 2024 op de 2% bbp-norm te zitten?

Eerste hoofdtaak weer opportuun (foto: Ministerie van Defensie)

Veiligheidsstructuren vallen weg

Dat brengt ons bij het tweede punt. Het NAVO-bondgenootschap bestaat en dat is maar goed ook. Ondanks de defensieafbraak in Europa is dat altijd ons houvast gebleven. Echter, de samenstellende delen van het bondgenootschap staan ver uiteen voor wat betreft hun opvattingen over de wereldorde en hun plaats daarin. Om maar met de belangrijkste te beginnen, de VS. Deze superpower kiest meer en meer een eigen weg en heeft dat meteen aan het begin van 2020 ook weer laten zien met de liquidatie van een Iraanse generaal. Het betreft niet alleen unilaterale militaire acties, maar ook door de VS afgekondigde sancties, waarbij Europese bedrijven direct worden geraakt. Zo heeft het Nederlandse bedrijf AllSeas zich onlangs moeten terugtrekken uit een miljardendeal voor de aanleg van Russische gasleidingen door de Oostzee. Dat raakt Nederland direct in de portemonnee. Ook onze ‘Natuurlijke Bondgenoot’ (duiding van de relatie tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk sinds 1813), is steeds verder uit onze kust afgedreven. De Brexit zal deze verwijdering zichtbaar en voelbaar maken en zal de interne machtsverhoudingen in de Europese Unie (EU) voor Nederland niet in gunstige zin doen verschuiven. De as Berlijn-Parijs zal in de nieuwe constellatie overheersen en Nederland zal in de EU niet meer kunnen samenspannen met de voorheen vaak geestverwante Britten. De Nederlandse belangen zijn dan lastiger na te streven. Aanvullend zijn er nog andere NAVO-landen die met een sterk nationalistische agenda de interne verhoudingen zwaar onder druk zetten. Vooral Turkije is een grote dissonant en dat is koren op de molen van de Russische president Poetin. Kleinere spelers zijn ook stoorzenders - Polen, Hongarije - die de NAVO en de EU nu niet bepaald het aanzien geven van solide machtsblokken. Kortom, het is een enigszins chaotisch beeld van de bondgenootschappen NAVO en EU. En dat doet vrezen voor de toekomst.

Militairen zijn wakker

Ook zonder eenduidige politieke sturing, is de militaire component van de NAVO wel degelijk aan de slag gegaan om de dreiging van dit nieuwe tijdsgewricht het hoofd te bieden. Militairen doen wat militair nodig is, zo werkt het gelukkig. De NAVO-commandostructuur ondergaat op dit moment een reorganisatie; een versterking die de NAVO, net als in de Koude Oorlog, weer in staat moet stellen om een oorlog binnen het eigen verdragsgebied te voeren. Dat vergt het opbouwen van structuren die de afgelopen jaren gedeeltelijk waren afgebroken en het ophalen van kennis en kunde die ver was weggezakt. Er worden inmiddels weer oefeningen gehouden waarbij oude tijden lijken te zijn teruggekeerd, al zien we uiteraard dat nieuwe technologische en conceptuele vindingen daarbij evenzeer een prominente rol spelen. Niet alleen rollen er weer tanks de schepen uit in de Rotterdamse haven, maar ook de bits en bites worden in defensieve en offensieve vorm over het internet op elkaar afgevuurd. Er worden communicatie-, navigatie- en observatiesatellieten ingezet of beïnvloed vanuit de ruimte en er worden in de grey zone steken onder water uitgedeeld. Er is beïnvloeding via de media, er worden subversieve acties gepleegd en ja, er woeden (weer) proxy-oorlogen.

Het Amerikaanse oorlogsschip, de USS Stout (op de achtergrond) begeleidt een ander Amerikaans schip door de straat van Hormuz (foto: Wikimedia Commons)

Onze politiek staat op de rem …

West-Europese democratieën hebben van hun krijgsmacht een logge bureaucratie gemaakt en zijn niet meer in staat om snel op provocaties te reageren. De hedendaagse diffuse wijze van conflictvoering, veelal aangeduid als hybrid warfare, zou inmiddels de alarmbellen moeten laten rinkelen, maar we zien nog geen initiatieven om de stroperige besluitvorming op de schop te nemen. Sterker nog, meer en meer parlementaire bemoeienis met het veiligheidsbeleid leidt zowel nationaal als internationaal tot nog tragere besluitvorming, waardoor een tegenactie bij voorbaat als mosterd na de maaltijd komt. Na Georgië, de Krim en Oekraïne, is de inzet in de Straat van Hormuz een actueel voorbeeld. In het voorjaar en de zomer van 2019 manifesteerde de dreiging zich tegen westerse schepen en belangen, maar het duurde vervolgens bijna een half jaar voordat Europese landen met schepen in actie kwamen. Nederland was zeker geen uitzondering en het duurde eveneens maanden alvorens de regering zich van een comfortabele meerderheid in de Tweede Kamer kon verzekeren om met een schip te gaan bijdragen. Maar ja, dat kon ook makkelijk, want de situatie in de Straat van Hormuz werd niet gezien als een existentiële dreiging, dus waarom haast maken? Misschien dat de coalitie er inmiddels wat anders over denkt, na het wapengekletter in en om Iran en Irak, waarbij de situatie bijna uit de hand liep.

Ook in de Sahel loopt het inmiddels eerder slechter dan beter, maar nog steeds hebben we de Fransen niet laten we weten of we ingaan op hun vraag om hulp om daar het tij te keren. Als dat model staat voor als we ook met existentiële dreigingen worden geconfronteerd, dan moeten we ons echt ernstig zorgen maken.

… waardoor Nederland kwetsbaarder wordt

Een volgend punt ligt vooral intern, maar is verbonden aan tal van maatschappelijke kwesties en fenomenen. Dat betreft de bewegingsvrijheid van overheidsorganisaties in het algemeen en die van Defensie in het bijzonder. Kijk naar het munitie-incident in Mali, maar evenzeer naar de recente commotie rond het bombardement van Hawija (dat al plaatsvond in 2015). Fouten maken binnen de overheid is natuurlijk van alle tijden, maar heden ten dage lijkt het erop alsof ieder risico op fouten ‘aan de voorkant’ geheel moet worden uitgebannen. Dat leidt tot nieuwe regels en organisaties die alleen maar daarmee bezig zijn. Het is de vraag welk deel van het extra budget dat de laatste jaren aan Defensie is toegekend daardoor wordt opgeslokt. Het resultaat zou zomaar kunnen zijn dat militairen geen fouten meer mogen maken, maar dat ook inzet of oorlogvoering feitelijk niet meer geaccepteerd wordt. Kijk naar de regelgeving: de opzet van de nieuwe wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten was dat deze meer bevoegdheden zouden krijgen om beter op nieuwe technologische ontwikkelingen te kunnen inspelen en de bevolking tegen nieuwe dreigingen te beschermen; in de praktijk blijkt dat er door de enge interpretatie nog meer beperkingen zijn dan voorheen. De nieuwe wet lijkt daardoor een aan de intentie van de wetgever tegengesteld resultaat te hebben. En dat allemaal om de vermeende privacy van burgers te garanderen, die anderszins hun gegevens probleemloos, soms zelfs roekeloos, prijsgeven. Het gaat nu zelfs zover dat een medewerker van Defensie niet drie keer dezelfde naam van een persoon mag opzoeken op het internet, want dan heeft het een systematisch karakter en dat is voorbehouden aan de inlichtingendiensten. En, meer militair: het opvangen van Russisch radioverkeer door een tactische eenheid (bijv. JISTARC) in ‘vredestijd’ (een wat achterhaalde term als je hybrid war en war in the grey zone identificeert als de trend van deze tijd) is niet toegestaan. De burgerrechten van Russische staatsburgers zouden in theorie wel eens geschonden kunnen worden en dat kunnen we niet hebben. Nog even en een schip dat uitvaart mag zijn radar niet meer aanzetten, de F-35 mag zijn uiterst capabele sensoren niet gebruiken in vredestijd en tactische inlichtingeneenheden mogen geen informatie over mogelijke tegenstanders verzamelen, totdat het echt oorlog is. Wie er dan tegenover je staat kun je pas met ISR-capaciteiten van de CDS gaan onderzoeken als er een artikel 100-procedure is doorlopen en er een mandaat is. Tenzij we deze middelen in vredestijd aan de Directeur MIVD geven, die het volgens de wet dan wel mag (mits met lastgeving, en dat is ook geen sinecure). Nog meer bestuurlijke drukte en grote onzin volgens het gezond verstand, maar in de juridisch-politiek correcte wereld vindt men echt dat het zo moet.

Nederlandse F-16 's maakten bijna vier jaar deel uit van de anti-IS coalitie (foto: ministerie van Defensie)

Reorganisatie van de defensietop

Het is tegen deze achtergrond dat onze defensieorganisatie op de schop moet, om zo slagvaardiger te worden. Je zou mogen veronderstellen dat we een top krijgen die snel en doeltreffend de uitdagingen te lijf kan gaan, om zo Nederland te kunnen beschermen. Maar dat is niet wat we horen. Het moet nu vooral een transparante organisatie worden, met duidelijk belegde verantwoordelijkheden en vooral een organisatie die zo min mogelijk fouten maakt. Eigen verantwoordelijkheid en risiconeming zijn op afstand gezet, eerst moeten procedures door tal van instanties worden geduwd om er zeker van te zijn dat ieder risico bekend is en ‘gemitigeerd’, een mooi woord voor volledig uitgebannen, anders is inzet uitgesloten. Dit speelt op technisch-, medisch-, sociaal- en veiligheidsniveau en wordt in de gaten gehouden door tal van ‘autoriteiten’ die hiervoor in het leven zijn geroepen.

De reorganisatie staat eigenlijk al vanaf het begin in een ongunstig daglicht onder de (minder handige) afkorting BUT. Dat staat voor Beleid, Uitvoering en Toezicht. Volgens dit model is er een directeur-generaal Beleid (DGB), een directeur-generaal Uitvoering (in de persoon van de CDS) en een directeur-generaal Toezicht, allen onder de bezielende ambtelijke leiding van de SG. De CDS is dus strikt uitvoerder geworden, waarbij grote stukken (operationeel) beleid en plannen hem uit handen zijn genomen, maar anderzijds de ondersteunende organisaties, de Defensie Materieel Organisatie (DMO) en het Defensie Ondersteunings Commando aan hem zijn toegewezen. De vraag is of dit een zegen is. De CDS, die primair verantwoordelijk was voor gereedstelling en inzet en voor alle beleid en plannen die daarbij hoorden, moet zich nu ook gaan bezighouden met verwerving, instandhouding en afstoting. Terwijl de kaders en de financiële toewijzing buiten zijn directe invloedssfeer liggen. Nog crucialer is de vraag of de CDS daadwerkelijk alle touwtjes in handen krijgt voor militaire inzet. Dat lijkt problematisch, want zijn Directie Operaties (DOPS) en Directie Aansturen Operationele Gereedheid (DAOG) worden niet aangepast - lees: versterkt - en veel van de daadwerkelijke uitvoering blijft in handen van Opco’s die in een gegeven vorm van inzet in the lead zijn en het gros van de operationele stafcapaciteit bevatten. De DOPS en de CDS blijven zo een ‘vlees noch vis’ organisatie die in de nieuwe constellatie ook nog slechts voor een deel van de inzet verantwoordelijkheid draagt. Nieuwe loten aan de stam, zoals het Defensie Cyber Commando (DCC) en het Special Operations Command (SOCOM), gaan op dit moment zelfstandig over de inzet binnen hun eigen specifieke domein en dat verandert blijkbaar niet. U begrijpt dat een uitvoeringsinstructie van jewelste moet worden geschreven om een operatie van de grond te krijgen. Het hele traject tot daadwerkelijke inzet is nu al niet in korte tijd te doorlopen en wie waarvan is, blijft in de nieuwe structuur waarschijnlijk ook diffuus.

Inzet in het kader van de tweede hoofdtaak (foto: Ministerie van Defensie)

Inzet in het kader van de derde hoofdtaak (foro: Ministerie van Defensie)

Hoe verder?

Door de invoering van het model waarin Beleid, Uitvoering en Toezicht onder de SG zijn belegd, gaat er ongetwijfeld geen minder complexe besluitvorming ontstaan binnen Defensie. Eerlijk gezegd is zoiets pas te verwachten als dat van buitenaf wordt geforceerd. Met andere woorden: bij een echte crisis of oorlog. Hopelijk doet die situatie zich de komende jaren niet voor.


Voor de CDS is nu wel de tijd aangebroken om de uitvoeringsorganisatie, zijn organisatie, tegen het licht te houden. Want er liggen toch ook mogelijkheden voor een stevige kwaliteitsimpuls. Er zal toch niemand echt blij zijn met de huidige situatie, waarbij er drie verschillende entiteiten - DOPS, DCC en SOCOM - namens de CDS verantwoordelijk zijn voor verschillende vormen van inzet. En dan zijn er ook nog de Opco’s, die in the lead zijn bij missies en operaties en uiteraard bij alle grotere, joint oefeningen, waar een mix van operationele eenheden en speciale elementen bij zijn betrokken. Om over nationale operaties nog maar te zwijgen. Hiervoor is onder het CLAS weer een nieuw construct opgericht, het in de vorige Carré beschreven Territoriaal Operatie Centrum (TOC), met een geheel eigen C2-structuur. Om de eerder gemelde uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, zal de ‘houtje touwtje’ en gefragmenteerde organisatie onder de CDS met ingewikkelde besluitvorming geen soelaas meer bieden.

Permanent Joint Hoofdkwartier

Er is veel voor te zeggen om ook in Nederland te gaan werken met een permanent joint hoofdkwartier, vergelijkbaar met het Permanent Joint Headquarters (PJHQ) dat de Britten al heel lang kennen. Hierbij wordt de rol van de Opco’s beperkter en zuiverder; deze blijven verantwoordelijk voor gereedstelling en het leveren van eenheden en stafcapaciteit, terwijl ze ook de specifieke domeinkennis (voor bijv. maritiem- of luchtoptreden) inbrengen. Maar missies, operaties en joint oefeningen worden dan niet meer decentraal geleid. Dit zal weerstand oproepen bij met name de Opco’s en de pas opgerichte SOCOM- en DCC-staven, maar verdergaan op de ingeslagen weg is heilloos. Er zijn inmiddels naast SOCOM en DCC weer nieuwe organisaties aan het ontstaan. Dat zijn nu nog projecten, namelijk voor hybrid warfare en conflict prevention. Het is toch nauwelijks denkbaar dat die ook uitgroeien tot uitvoerende eenheden onder rechtstreeks bevel van de CDS en met eigen stafcapaciteit.

De huidige structuur van de DOPS is een ‘klassieke’ J-structuur. Het aardige is dat dit overeenkomt met het Britse PJHQ een ook met de Amerikaanse combattant commands. Deze structuur heeft de tand des tijds doorstaan; een teken dat het effectief is. Wat echter misgaat bij de DOPS is de robuustheid van de organisatie; een volwaardig aansturend hoofdkwartier moet veel meer personeel, goede informatievoorziening (met een beveiligd gerubriceerd netwerk) en strakke processen (Standing Operating Procedures) krijgen. Ongetwijfeld is er dan ook behoefte aan meer speciale en hybride functies binnen de J-structuur, maar ook daar zijn goede voorbeelden van. Zo kent men in internationale en VS-hoofdkwartieren combinaties zoals de J32 (Current Ops met een sterke Intel component), J34 (idem met logistiek), enzovoorts. Ook de operationele aansturing van speciale eenheden kan door een SOCOM-element binnen een permanent hoofdkwartier worden uitgevoerd (Joint Special Operations) en voor cyberoperaties geldt hetzelfde. Al met al voorkomt dit (verdere) versplintering onder de CDS en wordt de C2 eenvoudiger. En waar moet al dat personeel vandaan komen? Dat ligt voor de hand: vanuit de Opco-staven. Waarbij er natuurlijk augmentee-constructies mogelijk zijn; dat wil zeggen dat personeel vanuit een Opco wordt ‘uitgeleend’ zodra nodig. En waarbij dan aanvulling vanuit een reservisten-pool zou kunnen komen.


Essentieel voor het adequaat functioneren van de CDS in zijn rol als militaire uitvoerder, is de vrijheid van handelen. De CDS zal daarnaast ook altijd de militaire adviseur van de minister - in bredere zin: van onze regering - blijven. En dus moeten hij en zijn staf bij voorkeur zijn gepositioneerd in het kerndepartement, maar is het van belang om een permanent hoofdkwartier niet in Den Haag te plaatsen. Dit zal de weerstand bij Opco-commandanten tegen verlies van capaciteit en verantwoordelijkheden en dus macht, niet onmiddellijk kleiner maken. Maar de locatiekeuze - ergens in het land, weg uit Den Haag - is wel cruciaal om in dat hoofdkwartier de juiste cultuur te laten ontstaan en de afstand naar de operationele eenheden te minimaliseren.

Geef militaire(n) duidelijkheid!

Een alternatief is verdergaande decentralisatie. Dit betekent dat de Opco-commandanten de uitvoerders blijven, namens de CDS. En dat de DOPS wordt geminimaliseerd of opgeheven, ten gunste van de Opco’s. Om verdere versplintering te voorkomen en te besparen op stafcapaciteit, zouden reeds ontstane organisaties (DCC, SOCOM) en ook nieuwe organisaties voor hybrid warfare en conflict prevention dan onder de Opco’s kunnen gaan vallen. Daar is in het recente verleden juist niet voor gekozen, maar de vraag is hoeveel stafcapaciteit opgebracht kan worden én hoe groot de span of control van de CDS kan zijn. Dit speelt overigens ook bij het ontstaan van een permanent hoofdkwartier. Hoe dan ook moet hier snel duidelijkheid in komen. Ultimo gaat het erom dat de krijgsmacht (delen daarvan) effectief kan (kunnen) worden ingezet voor elk van de drie hoofdtaken. Daarvoor is een organisatie nodig die een adequate commandovoering mogelijk maakt, met heldere besluitvorming en duidelijke bevelvoering onder eenhoofdige leiding. Onze krijgsmacht kan zich niet permitteren om nog jarenlang in een situatie van verdeel en heers te blijven hangen. En juist nu het operationele tempo binnen Defensie laag is - er zijn relatief weinig militairen ingezet bij missies - is er een uitgelezen kans om de uitvoerende organisatie adequaat en toekomstbestendig in te richten.


Redactie

Bekijk de video over de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie van het kabinet (bron: Rijksoverheid.nl)