China’s Foreign Policy Contradictions

China’s Foreign Policy Contradictions Het grote verschil tussen dit boek en vele andere is dat dit niet zozeer een visie op het Chinese buitenlands beleid van buitenaf is, maar eerder een visie van binnenuit. Het berust in hoge mate op 162 interviews van Tim Rühlig met Chinese bankiers, diplomaten, economen en andere experts in de periode 2015 – 2019. Hierdoor is het mogelijk een verklaring te geven voor de grote tegenstelling in het Chinese buitenlands beleid. Deze tegenstelling bestaat uit integratie van de internationale orde en economie, maar tegelijk een uiterst selectieve integratie. De verklaring is dat de vrees voor ondermijning van het gezag van de Chinese staat over de samenleving boven alles staat. Dat beperkt de invloed van internationale waarden en regelgeving in hoge mate. Voor deze eeuw betekent dit dat China, hoe supermachtig ook, waarschijnlijk niet de internationale orde gaat overnemen of vervangen. Want ook dan wordt de eigen Chinese staat veelal niet meer de hoogste regelgever, maar uitvoerder van internationale regels. Dat lijkt de belangrijkste les van dit boek: China zal bovenal zijn eigen gang blijven gaan.

Wat is de contradictie? Nu zou je kunnen denken dat, als de internationale orde steeds meer de huidige Chinese orde wordt, het probleem voor de Chinese staat geleidelijk verdwijnt. Tim Rühligs boek laat helder zien dat dit nauwelijks haalbaar is. Het grootste obstakel vormt niets minder dan de werking van de Chinese orde zelf! Voor die Chinese orde is niet alleen van belang hoe het centrale gezag opereert, maar evenzeer hoe de niveaus van de samenleving daaronder dat doen. Voor het Chinese centrale gezag – de Communistische Partij – staat haar legitimiteit binnen de samenleving bovenaan. De nooit aflatende angst om controle over de samenleving te verliezen maakt de legitimiteit van deze partij tot topprioriteit.

Na de dood van dictator Mao in 1976 berust deze communistische legitimiteit vooral op: a. de toenemende welvaart voor de bevolking; b. de nationale trots.

De partij garandeert naast welvaart ook dat China nooit meer een speeltje wordt van koloniale machten of wegzinkt in burgeroorlogen zoals in het verleden. Daarmee hoopt de partij zijn verregaande controle te garanderen. China heet niet voor niets een éénpartijstaat. Want naast elke staatsstructuur bestaat er een parallelle partijstructuur. En die heeft vaak het laatste woord.

Het Chinese ministerie van Defensie bezit bijvoorbeeld geen autoriteit over de strijdkrachten. Want daarboven staat de het centrale militaire comité, doorgaans voorgezeten door de partijleider Xi Jinping (p. 27). Het Ministerie van Buitenlandse Zaken valt onder een soortgelijk comité. En wanneer zo'n ministerie niet goed binnen zijn comité is vertegenwoordigd, wil ik toevoegen, verliest het veel invloed op het beleid.

Dit geldt van de hoogste tot aan de laagste staatsstructuren. Deze politieke structuur zet zich ook in het bedrijfsleven door. Wie dat, zoals sommige politici hier, maar vreemd vindt, moet bedenken waar China vandaan komt. Toen Mao stierf, oefende namelijk 0,1 procent van de stedelijke bevolking een zelfstandig beroep uit (p. 28). In 2019 waren staatsbedrijven goed voor 40 procent van het bbp [1] en daarbuiten? Zoals uit de volgende alinea zal blijken, zijn veel lokale communistische politici tevens ondernemers.

Het subnationaal perspectief In dit opzicht verschilt Rühligs benadering van andere perspectieven. Die andere zijn het soevereiniteitsprincipe, waarin de Chinese staat binnenlands en buitenlands geen macht overdraagt aan internationale regelgeving, het volslagen tegengestelde integratieperspectief waarin China steeds meer deel wordt van de liberale wereldeconomie en het Chinese exceptionalisme, waarbij China internationaal zijn eigen gang moet gaan. Hij ziet die perspectieven eerder als elkaar aanvullend dan uitsluitend, maar hij constateert dat geen van alle de tegenstrijdigheden van het Chinese buitenlandse beleid verklaart. Dat kan alleen het subnationaal perspectief, de interne werking van China.

De auteur heeft het via zijn vele interviews uitgewerkt binnen drie terreinen die samenhangen met de internationale orde: economie en welvaart, internationale veiligheid en binnenlands bestuur. Het meest interessant vond ik het terrein van economie en welvaart. Toegetreden tot de Wereldhandelsorganisatie (WHO) omarmde China de bevordering van de vrijhandel. Hoogst opmerkelijk leeft het vaak – wat niet elk land kan zeggen – nadelige beslissingen van het Dsipute Settlement Body na. Ook sommige stromingen van het bankwezen zijn mondiaal gericht. Anderzijds is het geen geheim dat westerse bedrijven zich nauwelijks zelfstandig in China kunnen vestigen. Dit heeft veel te maken met de decentralisatie na Mao's dood. Het centraal gezag gaf directe macht op. Door lokale ambtenaren en elites werden vele ondernemingen opgezet. Hierdoor werden lokale communistische leiders tevens ondernemers. In grote steden gebeurde iets soortgelijks. Het resultaat? In combinatie met buitenlandse investeringen werd China veel welvarender en de werkplaats van de wereld.

Nadelen zijn corruptie en het feit dat politici leningen van banken kunnen afdwingen. En wanneer nu een buitenlandse onderneming zich ergens wil vestigen, dan zien de lokale ondernemers dit vaak als een aantasting van hun economische en politieke machtspositie tegenover een of ander abstract en ver van hun bed afgesproken vrijheidsprincipe. Tijdens hun dwarsbomen zijn woorden als 'sociale onrust' vaak doorslaggevend om Beijing mee te krijgen. De lokale stabiliteit wordt bedreigd en daarmee die van de partij. Het gevolg is bekend. Vele westerse bedrijven zijn teleurgesteld over hun kansen in China en leggen een Amerikaanse confrontatiepolitiek, zowel economisch als qua buitenlands beleid, minder in de weg [2].

Internationale veiligheid en binnenlands bestuur De contradicties van het Chinese buitenlands beleid worden dus verklaard uit allerlei politieke, economische en lokale stromingen binnen China, die afwisselend hun belangen weten door te drukken. Dit geldt ook voor de internationale veiligheid. China verkondigt het dogma dat elke staat soeverein is en zijn eigen regels mag maken, wat leidt tot een non-interventiepolitiek. Maar het heeft internationale regelgeving over interventie wanneer een staat zijn burgers niet tegen massale wreedheden beschermt, niet simpelweg willen afwijzen. In plaats daarvan is er sprake van een tegenstrijdig beleid, dat enerzijds het ingrijpen in Libië in 2011 steunde, maar vier jaar later niet in Syrië. En de wreedheden tegen de Oeigoeren behoeven geen toelichting. Het komt ook tot uiting in het derde terrein dat hij heeft onderzocht, het binnenlands bestuur. Wat betreft Hong Kong bijvoorbeeld, is de tegenstrijdigheid dat China ruim twintig jaar lang de tot 2047 lopende afspraken met Groot-Brittannië heeft nageleefd, tot onlangs een gelijkgeschakeld bestuur het vrij plotseling won van deze afspraken.

Conclusies Xi Jinping creëert meer centrale macht, en daarmee eigen macht, en natuurlijk gaat hij over oorlog en vrede. Maar ook Xi kan China's decentralisatie niet ongedaan maken. Grote contradicties blijven daarmee kenmerkend voor hoe China het buitenland tegemoet zal treden. Nu eens ligt de ene groepering boven, dan weer een andere. De centrale overheid moet hier vaak aan toegeven, uit angst voor sociale onrust en voor het vervreemden van allerlei groeperingen, inclusief heftig nationalistische.

Dit maakt het overdragen van veel staatsmacht aan internationale machtsconcentraties bijna onmogelijk. Hierdoor kan en zal China de internationale orde niet overnemen. Wel zal die orde verzwakken, doordat een steeds machtiger China daarbinnen helaas steeds meer zijn eigen gang gaat. Dit vermindert de aantrekkelijkheid van China als een stabiele internationale partner die legitimiteit waarborgt. Dat is namelijk – weer een ernstige tegenstrijdigheid – iets wat het wel degelijk ambieert. In wezen komen de contradicties voort uit een centrale overheid die zich zwak meent te voelen. Tim Rühlig adviseert dan ook hiermee rekening te houden en niet te overvragen. Vergeleken met Nederland lijkt het me zoiets als een buitenlands verzoek aan onze regering om tijdens de huidige asielzoekerscrisis tienmaal meer mensen toe te laten. Maar hij adviseert ook om niet naïef te zijn tegenover China. Het bedrijft harde machtspolitiek. Anderzijds creëren frustraties over China's optreden kansen om met gelijkstemde landen tot internationale afspraken te komen.

Met Rühling ben ik van mening dat zijn perspectief en andere perspectieven, zoals Chinees exceptionalisme, elkaar aanvullen en niet uitsluiten. Er bestaat wel degelijk Chinese langetermijnplanning. Maar het is volslagen fout, zo moge duidelijk zijn, om achter al het Chinese buitenlands optreden eenduidige en diepe strategische motieven te zoeken.

Het enige probleem van dit boek is, dat het zeer academisch is geformuleerd. Het verdient een populair geschreven versie, gelardeerd met aantrekkelijke citaten uit zijn interviews. In weerwil van de tsunami van publicaties over China slaagt Rühlig er in zeer wezenlijke inzichten toe te voegen.