VIERKANT BESCHOUWD

Een nieuw strategisch concept

Geen oude wijn in nieuwe zakken

Inleiding

Korte tijd nadat de Franse president Macron de NAVO hersendood verklaarde werd deze 73-jarige met een grote schok weer tot het volle leven gewekt. We zien een ongekende activiteit in en om deze organisatie die na de Tweede Wereldoorlog (WO II) werd opgericht voor de collectieve verdediging van ‘Het Vrije Westen’, zoals dat toen en nog steeds wordt genoemd. Bijna vergeten vaardigheden en taken van de organisatie worden weer afgestoft, hoofdkwartieren gerevitaliseerd en troepen naar voren geschoven. Oefenen is niet langer een rituele verplichting, maar een strategische boodschap geworden, die een noodzakelijke plaats inneemt in de afschrikking. Onze vaders en moeders uit de Koude Oorlog (en velen van ons in actieve dienst hebben daar nog een staartje van meegemaakt) zullen denken dat het verleden weer terug is en dat we in zekere zin weer terug bij af zijn. Fukuyama’s The End of History and the Last Man is nog nooit zo’n misvatting gebleken als nu; de geschiedenis is weer helemaal terug.

Deze notie werd bevestigd bij de NAVO-top van eind juni in Madrid. Eensgezindheid moest deze top uitstralen en die was er. Zelfs de eerder nog niet verwachte voltallige instemming met de toetreding van Finland en Zweden tot de alliantie werd bereikt. Althans, op het niveau van regeringsleiders, want de meeste ratificaties moeten nog volgen. En, er werd een nieuw Strategisch Concept omarmd. Dit Strategisch Concept zal de rode draad zijn door dit Vierkant Beschouwd. Het is een belangrijk document dat bovenal markeert dat we een nieuw tijdperk zijn ingetreden. Er wordt geen blijde boodschap verkondigd, maar gelukkig wel realisme. De zin die eruit springt en de toon zet is: ‘De Euro-Atlantische regio leeft niet in vrede’. Een waarschuwing die een schokeffect bij de lezer moet veroorzaken en het besef dat onze verworvenheden niet vanzelfsprekend zijn en zeker niet gratis.

Voor dit nieuwe tijdperk hebben we nog geen echte naam, we zijn benieuwd met welke benaming toekomstige generaties komen. Wederom staan in feite twee verschillende wereldbeelden tegenover elkaar. De ene wereld die hecht aan de ordeningsprincipes van de wereld na WO II (de ‘Internationale Rechtsorde’) en de andere wereld, die daar minder tot geheel niet aan hecht en de regels aan zijn laars lapt. De meest uitgesproken exponent van deze wereld is op dit moment Rusland, dat een klassieke veroveringsoorlog weer terug heeft gebracht in de internationale betrekkingen. Maar er zijn meer landen die ‘de regels’ in meer of mindere mate niet meer in hun direct voordeel zien en zich bereid tonen hun eigen visie door te drijven. Slecht nieuws voor Den Haag, de stad die floreert bij ‘de Internationale Rechtsorde’. Al die tribunalen, de OPCW, het Internationaal Strafhof, het VN Internationaal Gerechtshof, het Permanente Hof van Arbitrage, de Speciale Hoven, etc., die vallen of staan bij acceptatie door de landen van de wereld, lopen het gevaar te verworden tot machteloze instituties. Bottom line is dat de door het Westen op een voetstuk geplaatste ‘Internationale Rechtsorde’ niet langer het leidend principe is voor de omgang tussen landen in hun internationale betrekkingen. Een zorgwekkende ontwikkeling voor landen die vertrouwend op die rechtsorde hun veiligheidsgaranties, zoals een sterke krijgsmacht, hadden afgebouwd. Landen die nog slechts ‘bonsai-legertjes’ onderhielden, voor wat wij in Nederland hoofdtaak twee-missies noemden: peacekeeping, humanitaire hulp of Combatting Violent Extremist Organizations (CVEO).

Ja, dat was even schrikken in februari toen Poetin zijn masker liet vallen en zijn dreigende houding omzette in daden. Maar de NAVO, the comeback kid, was al langer bezig om de kanteling in de wereldorde in een nieuw strategisch concept te vertalen. De oorlog in Oekraïne heeft die noodzaak alleen nog maar eens onderstreept. Na Georgië en de Krim wisten we natuurlijk allang welke kant het op ging. Maar wegkijken is populair in landen waar burgers liever consumeren dan mobiliseren, dus de nood moest blijkbaar nog hoger worden. Maar dan toch, er werd gewerkt aan het collectief bewustzijn en mondjesmaat zagen we de neerwaartse trend worden omgebogen. Er kwam geld bij en de communis opinio keert als een mammoettanker, langzaam maar zeker. De opgave is om dit besef levend te houden en niet te wennen aan de situatie en overgaan tot de banale orde van de dag.

Wat is er nieuw aan het Strategisch Concept 2022?

Het strategisch concept van de NAVO was sinds ‘Lissabon’ in 2010 niet meer vernieuwd en wie dit tot eind juni 2022 geldende document leest, zal zich verbazen over de naïviteit die eruit spreekt. Rusland staat daar nog te boek als ‘strategische partner’ en China komt er in het geheel niet in voor. Dat het Strategisch Concept een grondige redactie nodig had was iedereen al wel duidelijk, maar de ‘eindsprint’ naar het omarmen daarvan door de regeringsleiders werd uiteraard geholpen door de inval van Rusland in Oekraïne. Deze aardschok wekte iedereen uit de droom dat onze westerse waarden en normen nog tot in lengte van dagen de maat der dingen zouden zijn. Miljarden werden en worden vrijgemaakt om onze legers weer op peil te brengen, maar tegelijkertijd doneren we veel van onze inventaris aan het Oekraïense leger, zodat dat ook namens ons kan blijven vechten tegen de Russische agressor. En zo worden we in 2022 in militaire capaciteiten eerder zwakker dan sterker, een buitengewoon lastige spagaat. Voor een echte inhaalslag en een spurt vooruit is in feite een oorlogseconomie nodig. Die moet in staat zijn de productie te leveren om voorraden aan te vullen en capaciteiten in te kruien en tegelijkertijd ook de Oekraïense strijdkrachten te blijven bewapenen. Een geruststelling is dat het Rusland niet beter vergaat, want met een flink tempo worden daar de conventionele strijdkrachten uitgehold door de oorlog in Oekraïne. Zelfs oude voorraden tanks en geschut worden uit de loodsen gehaald om de verliezen aan te vullen. Het zal jaren duren voordat Rusland weer in staat zal zijn met de reguliere strijdkrachten grootschalige offensieve acties uit te voeren.

Maar waar geeft het Strategisch Concept nu een antwoord op? Wie het korte document (11 pagina’s) leest komt geen grote verrassingen tegen, maar wel vastlegging van inzichten die al lang boven de markt hingen. En die inzichten worden nu strategische directieven voor de doorontwikkeling van het bondgenootschap en daar gaat onze krijgsmacht zeker de gevolgen van ondervinden. Er zijn zaken die blijven en er zijn zaken die erbij komen. We zetten de belangrijkste op een rijtje:

Het document, te lezen op internet, trapt de nodige open deuren in en giet wat oude wijn in deze nieuwe zak, maar er zijn nieuwe elementen die we fundamenteel kunnen noemen. Zo wordt er bij ‘doelen en principes’ gewag gemaakt van de klassieke waarden van het bondgenootschap, maar deze worden aangevuld met ‘weerbaarheid’ van de bevolking en ‘technologische voorsprong’. Direct daarna worden deze gevolgd door de principes die tegenwoordig vanzelfsprekend in documenten genoemd moeten worden: klimaatverandering, vrouwenrechten, gender, vrede en veiligheid voor iedereen. Tja, de vraag is wat we daar concreet mee moeten als het gaat om het repareren van onze krijgsmacht en het beteugelen van agressieve autocratieën. Er gaat een voorbeeldfunctie van uit en toont aan wat voor maatshappij wij willen zijn, maar voor de krijgsmacht als vechtende organisatie biedt het weinig concrete handvatten.

Het Strategisch concept 2022 van de NAVO (foto: NATO.org)

De Euro-Atlantische regio leeft niet in vrede (foto: NATO.org)

Het document schetst vervolgens de strategische omgeving waarin dit Strategisch Concept is vormgegeven. Het gaat om de landen waar we mee te maken hebben of krijgen, Rusland, China en een niet nader benoemde groep autocratieën, en de bedreigingen die daarvan uitgaan. De hele opsomming brengt veel vlees op het bot van de uitspraak aan het begin van dit hoofdstuk: ‘De Euro-Atlantische regio leeft niet in vrede’. De dreiging is alom aanwezig en geen middel wordt geschuwd, dat is de kern. Hybride, cyber, ruimte, manipulatie van informatie, het zijn nieuwe aspecten van conflictvoering, terwijl ook de oude wijze van confrontatie blijft bestaan: dreiging, afschrikking, landjepik, spionage, sabotage, proxy’s,etc. De dreiging die van de toenemende macht en ambities van China uitgaat krijgt ook veel aandacht in dit stuk. De taal is nog enigszins voorzichtig, maar China maakt zeker deel uit van het dreigingsbeeld dat voor het Strategisch Concept als decor wordt opgevoerd.

Het Strategisch Concept wordt meer concreet onder het hoofdstuk over NAVO’s kerntaken. Het gaat over 1. Deterrence and Defence, 2. Crisis Prevention and Management en 3. Cooperative Security.

Deterrence and Defence. Het hoofdstuk over de kerntaken begint met de robuuste kant van NAVO. Hier wordt meteen in klare taal duidelijk gemaakt dat het bondgenootschap vastbesloten is every inch van het NAVO grondgebied te verdedigen en zich daarvoor alle middelen te verschaffen. Het palet is breed en maakt ook een punt van de rol van nucleaire wapens, een onmisbaar element in de afschrikking. Het gaat ook over de noodzaak om de commandostructuur aan te passen en om nationale en NAVO-plannen op te lijnen. En meer oefeningen zullen de NAVO ook zichtbaarder maken.

Crisis prevention and Management. We kunnen deze paragraaf zien als een enigszins plichtmatige poging om aan te geven dat NAVO ook een civiele component heeft en dat de weerbaarheid van onze samenlevingen aandacht behoeft. Het is immers niet langer een gegeven dat confrontaties zich afspelen buiten het NAVO-verdragsgebied. Tevens wordt een handreiking gedaan naar organisaties die passen bij de kernwaarden van de westerse wereld, de VN en de Europese Unie, alsmede regionale organisaties zoals de OVSE en de Afrikaanse Unie.

Cooperative Security. Hier wordt het heikele punt van NAVO-uitbreiding aangekaart. Kort gezegd wordt hier gesteld dat alleen NAVO zelf over die uitbreiding gaat en dat de Open Door policy onder artikel 10 overeind blijft. Onderhuids gaat dit natuurlijk over de mogelijke toetreding van Zweden en Finland en enkele wannabees als Bosnië-Herzegovina, Georgië en Oekraïne. Toevallig wordt bij deze uitspraak in het Strategisch Concept de daad meteen bij het woord gevoegd. De regeringsleiders keuren de toetreding van Zweden en Finland goed en daarmee schuift het NAVO-grondgebied weer meer naar het oosten. Niet vreemd dat Rusland zich hier (verbaal) druk om maakt, het heeft een lange grens met Finland en Zweden is een factor om rekening mee te houden in de Baltische Zee. Het gevoel van omsingeling en ’NAVO aan de poorten’ zal hierdoor niet minder worden. De integratie van Zweden en Finland zal militair-operationeel niet moeilijk zijn. Immers, al jaren houden beide landen zich zoveel mogelijk aan NAVO-standaarden en participeren zij in tal van oefeningen. Ook investeren ze flink in hun defensie. Op politiek en cultureel gebied zal het wel wennen zijn. Hun lange traditie van neutraliteit werd al gedeeltelijk opgegeven door het EU-lidmaatschap, maar deze laatste stap geeft wel aan dat er iets fundamenteels veranderd is in de Zweedse en Finse samenlevingen. Maar, laten we de huid niet verkopen voordat de beer geschoten is; in het ratificatieproces kan Turkije nog steeds roet in het eten gooien, vooral als de Zweedse rechters de door Turkije gevraagde uitlevering van – in hun ogen – terroristen niet inwilligen. Waarmee kunnen de Verenigde Staten (VS) dan de Turkse president Erdogan nog over de streep trekken? Toch maar F-35’s aanbieden? Weinig kans dat het Amerikaanse Congres daarmee akkoord gaat. Met betrekking tot de Indo-Pacific wordt het verband gelegd met de Euro-Atlantische veiligheid en zal de samenwerking met bestaande en nieuwe partners worden geïntensiveerd. Wie de nieuwe partners zijn vermeldt het concept niet. Het betekent in ieder geval een uitbreiding van de activiteiten in de regio.

Uitbreiding van de NAVO met Zweden en Finland (foto: NATO.org)

Wat betekent dit voor Nederland?

Dat was dan het Strategisch Concept, het startschot voor tal van uitwerkingen op het gebied van organisatie, bevelsverhoudingen, capaciteitenopbouw, etc. Vooral de NAVO als organisatie natuurlijk, maar ook de lidstaten zullen binnen de kaders van het concept de bakens moeten gaan verzetten.

De Nederlandse defensieorganisatie kan niet achterblijven. De Defensienota toont de toename van budgetten, mooie plannen voor extra capaciteiten, maar vooral reparatie van de krijgsmacht die geleden heeft onder vele jaren van bezuinigingen. Van de drie brigades van de landmacht beschikken er slechts twee gedeeltelijk over de door NAVO gevraagde gevechtskracht. De NAVO verwacht meer en beter. Maar dat is de hardware, we hebben nog weinig notie van hoe we als Nederlandse krijgsmacht binnen het vernieuwde bondgenootschap een plaats moeten krijgen en hoe we geacht worden op te treden. Daar moet de komende jaren dus ook werk van worden gemaakt. En is onze organisatie daarvoor juist ingericht? De departementale leiding, de Bestuursstaf, is in zekere zin nog ingericht op vredesbedrijfsvoering en voor ten hoogste hoofdtaak twee en drie: vredesmissies, humanitaire hulpverlening en nationale taken. De omvorming van met name de Defensiestaf richting een organisatie die kan meebewegen met de dynamiek van hoofdtaak één moet niet lang op zich laten wachten. Naar verluidt zou de vorming van een permanent gezamenlijk hoofdkwartier, een PJHQ, naar Brits voorbeeld, inmiddels in de zogenaamde Maatregelennota staan, een nadere uitwerking van de Defensienota, maar dat is tot op heden nog een intern document. Deze maatregel is meer dan een reorganisatie van de Defensiestaf, het is een teken dat de CDS slagvaardig wil zijn en met de krijgsmacht een oorlog kan voeren. En aan die sterke rol van de CDS zullen nog veel delen van Defensie moeten wennen, niet in de laatste plaats de OPCO’s, die nog meer de rol van ‘gereedstellers’ moeten aannemen. Maar het Britse voorbeeld toont aan dat dit zeker niet het einde van de OPCO’s is. Daar hebben ze tot op grote hoogte naast ‘beheer’ en gereedstelling ook de plannenfunctie grotendeels in eigen handen, met een overkoepelende coördinerende rol van het centrale niveau, de Defensiestaf, die de samenhang bewaakt, de joint eenheden aanstuurt en die als laatste escalatieniveau functioneert.

Daarnaast zal in het informatiedomein nog een flinke slag gemaakt moeten worden. Immers is in het cyber- en hybride domein WO III allang begonnen. De huidige wet- en regelgeving is inmiddels zozeer een reflectie van het vredesdividend dat de krijgsmacht vrijwel niets meer mag met de capaciteiten waarin wel is geïnvesteerd. Ondanks dat in de Defensienota veel belang wordt gehecht aan informatie als wapen, is de organisatie met handen en voeten gebonden aan wetgeving die inzet en voorbereiding van inzet vrijwel onmogelijk maakt. Zonder aanpassing van die wetten en regels, met name de uivoeringswet van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), gaan al die mooie plannen en investeringen niet renderen. Een goede eerste stap zou zijn om de extra-territoriale werking daarvan te schrappen, want nu worden ook Poetin en zijn trawanten beschermd door diezelfde wetgeving en onze inlichtingen-eenheden opgezadeld met onwerkbare en frustrerende situaties. U kunt zich voorstellen wat dat voor uitwerking heeft op werving en behoud van personeel.

Ten slotte

Een nieuw Strategisch Concept alleen verandert de NAVO niet. Het is een aanzet, of beter de inzet van de lidstaten om de NAVO te revitaliseren en zonder uitstel de bedreigingen voor onze westerse wereld het hoofd te bieden. Ondanks de donkere wolken is de huidige situatie daardoor uitermate motiverend voor ons, militaire adepten: meer geld, meer mensen, meer en betere capaciteiten en vooral meer draagvlak voor een sterke krijgsmacht. Daar zou toch een grote wervende kracht vanuit moeten gaan. En dat hebben we nodig, want de kern van de krijgsmacht blijft de militair, de menskracht die het allemaal moet waarmaken.