VIERKANT BESCHOUWD
Wie betaalt, bepaalt: de krijgsmacht is geen marktpartij!
De krijgsmacht is een bijzondere organisatie die vanwege haar geweldsmonopolie ook bijzondere mensen nodig heeft: de krijgsmacht drijft op die mensen en kan zonder die mensen haar taak op geen enkele manier invullen. Sterker nog, zonder die mensen is er geen krijgsmacht! Dat is misschien een open deur, maar op dit moment is die extreme situatie minder ver weg dan gewenst. En met de Defensievisie 2035 voor ogen, waarin de hoop vooral gevestigd is op technologische oplossingen en er wordt gestreefd naar een personeels-extensieve krijgsmacht, zou dat betekenen dat het op termijn allemaal wel meevalt. Maar op dit moment gaat het met de personele vulling van de krijgsmacht niet goed. Het zou in ieder geval een stuk beter moeten en onze politici roepen dit inmiddels al vele jaren. En aangezien Defensie het personeel betaalt, maar de politiek Defensie financiert, bepaalt die politiek de bewegingsruimte die de organisatie heeft om voldoende geschikt personeel binnen te halen en te houden. Maar, wat is er eigenlijk aan de hand?
Het personeelssysteem van Defensie
Sinds het afschaffen van de opkomstplicht (in de volksmond de dienstplicht geheten) is de krijgsmacht een beroepskrijgsmacht die niet meer periodiek personeel binnenkrijgt, maar die zich als een reguliere werkgever moet gedragen en geheel op eigen kracht en met eigen middelen moet zorgen voor de aanwas van nieuw personeel. Door de opkomstplicht had de krijgsmacht in het verleden grote bekendheid in de huiskamers van Nederland, omdat iedereen wel een familielid had of iemand kende die zijn dienstplicht vervulde of vervuld had, al dan niet met plezier of succes. Maar met het afschaffen van de opkomstplicht en de introductie van de beroepskrijgsmacht is de onbekendheid van wat die krijgsmacht nou eigenlijk is en doet veel groter geworden: de krijgsmacht is steeds verder van de Nederlandse burger af komen te staan. Bovendien heeft de professionalisering op zichzelf ook veel veranderingen met zich meegebracht en is de krijgsmacht continu in beweging omdat de wereld steeds chaotischer lijkt te worden. De krijgsmacht van nu lijkt daarom ook absoluut niet meer op die van toen.
Om personeel voor die beroepskrijgsmacht te werven is Defensie zich, net als steeds meer overheidsorganisaties niet geheel vrijwillig gaan gedragen als de vragende partij in een markt van vraag en aanbod. Hierbij zijn grote inspanningen gedaan om Defensie als concurrerende werkgever neer te zetten. Maar de wet- en regelgeving die aan de positie van de ambtenaar en specifiek de militair ambtenaar is verbonden, beperkt de beweegruimte van Defensie als werkgever in hoge mate wanneer het gaat om marktconform werken en belonen.
Zij is met de onwrikbare rechtspositie van het personeel en het nogal rigide beloningsstelsel absoluut niet in staat om mee te bewegen met wat er op de arbeidsmarkt gebeurt, laat staan om het tempo bij te houden waarin die arbeidsmarkt zich beweegt. Bovendien vormt de cultuur binnen Defensie een rem op individueel afgestemde en afgesproken gedifferentieerde beloningen, waarbij de vraag ook gesteld kan worden hoe wenselijk dit is voor een organisatie waarvan de werknemers juist gezamenlijk op hun best moeten zijn in tijden van crisis en op plaatsen waar absolute chaos heerst. Het marktconform kunnen opereren en als werkgever kunnen optreden als concurrerende marktpartij is van meet af aan een verloren strijd geweest. Blijkbaar zijn er de laatste decennia vanuit de regering onvoldoende middelen vrijgemaakt en is ook de regelruimte voor Defensie als werkgever onvoldoende om hier verbetering in aan te brengen.
In 2006 introduceerde Defensie het flexibele personeelssysteem (FPS) om na de transitie naar een beroepskrijgsmacht op termijn een betere opbouw van het personeelsbestand te realiseren. Daarbij zou een beperkt deel als beroeps onbepaalde tijd (BOT) doorgroeien naar de vaste (top)functies, terwijl ‘de rest’ dan slechts een beperkte periode dienst zou doen om daarna de dienst te verlaten. Zo’n personeelsopbouw past bij een beroepskrijgsmacht, maar om dit personeelssysteem goed te laten werken is een aantal instrumenten noodzakelijk, zoals loopbaanbegeleiding en employability. Het employability-instrument[1] is overigens pas veel later ingevoerd en het is nog steeds niet helemaal volwassen, maar het is zeker op de goede weg. Een dergelijke opbouw van het personeelsbestand vereist een continue instroom van personeel en een gereguleerde door- en uitstroom van personeel.
De problemen op personeelsgebied
De beoogde personeelsopbouw is niet geworden wat ervan werd verwacht en de personele situatie is op dit moment uitermate zorgelijk. Het personeel moet langer dienen waardoor de doorstroommogelijkheden worden getemperd, hoewel er de laatste jaren meerdere incidentele behoudsmaatregelen zijn getroffen die desondanks de kwalitatieve en kwantitatieve vulling van de organisatie niet hebben verbeterd. Alle defensieonderdelen kampen met aanzienlijke personeelsproblemen, zowel in kwaliteit als in kwantiteit. Het aantal onvervulde onderofficiersfuncties bij het Commando Landstrijdkrachten (CLAS) rijst volledig de pan uit en de doorstroom wordt zelfs gereguleerd – lees: beperkt – om niet te veel ‘trek’ aan de bovenkant te hebben waardoor er nog meer vacatures zouden ontstaan op dit niveau. Niet alleen komt het werk van velen op de schouders van minder mensen terecht, maar dit doet ook iets met het vertrouwen dat personeel heeft in kansen voor (verdere) ontwikkeling en doorstroming. Bij het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK) is er een groot probleem met het compleet krijgen van bemanningen van schepen: bemanningen worden van het ene schip naar het andere schip gebracht, terwijl de algehele tendens juist is dat personeel niet meer zoals vroeger eindeloos wil varen. En ook het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK) heeft zo haar eigen uitdagingen, vooral op technisch gebied. Dit krijgsmachtdeel heeft nu even de wind mee, of in ieder geval niet direct tegen, omdat de burgerluchtvaart ten gevolge van de COVID-crisis op een laag pitje staat. Of deze situatie nog lang gaat duren is maar de vraag. Ook de Koninklijke Marechaussee (Kmar) worstelt met het werven en behouden van onderofficieren. De overige defensieonderdelen als Bestuursstaf, Defensie Materieel Organisatie (DMO) en het Defensie Ondersteuningscommando (DOSCO) plukken hier de wrange vruchten van, omdat de OPCO’s niet in staat zijn alle militaire functies bij deze onderdelen te vullen. En bovendien hebben deze onderdelen een groot aantal burgerfuncties, waarvoor een specifieke achtergrond noodzakelijk is. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Defensie Cyber Commando dat behoefte heeft aan technici en ICT-ers, en zoekt Defensie data scientists en logistiek personeel op tal van plaatsen.
De instroom van militair personeel verloopt niet in overeenstemming met de behoeften: er zijn te weinig sollicitanten om een goede selectie te maken en als er iemand wordt binnengehaald, lukt het niet altijd meteen om die persoon ook daadwerkelijk op functie te krijgen. Bovendien blijft het lastig om sollicitanten in een korte tijd helderheid te geven en om opleiding en plaatsing op elkaar te laten aansluiten. Om dit beter te laten verlopen en op elkaar te laten aansluiten zijn er op verschillende plaatsen binnen Defensie zogenaamde proeftuinen, waarbij werving decentraal gebeurt en direct is afgestemd op de behoefte van de lokale eenheid.
Defensiepersoneel is veelal avontuurlijk ingesteld en wil meer dan alleen oefenen
Het succes hiervan is wisselend, waardoor duidelijk lijkt dat ook dit niet het ei van Columbus is in de strijd om personeel binnen te halen. Mensen die bij Defensie solliciteren zijn over het algemeen avontuurlijk ingesteld en willen bij de organisatie die avonturen ook in werkelijk beleven. Die verwachting moet in de praktijk regelmatig worden getemperd of bijgesteld, omdat er voor oefenen, vliegen en varen onvoldoende materiële middelen zijn en veel te weinig geld beschikbaar is. Op dit moment zijn er geen grote missies, waardoor er, als er al getraind en geoefend kan worden, voor veel personeel geen daadwerkelijke inzet komt. En vooral voor veel jonge militairen geldt dan dat je toch graag een keer ‘een wedstrijd’ wilt spelen en niet alleen komt om te trainen. Met de economische ontwikkelingen van de afgelopen jaren enerzijds en het nauwelijks tot niet invullen van de gewekte verwachtingen anderzijds, is Defensie veel personeel kwijtgeraakt aan andere werkgevers.
Loopbaan en loopbaanbegeleiding zijn binnen de krijgsmacht lastige onderwerpen. Ieder defensieonderdeel vult dit op zijn eigen wijze in en dat heeft ertoe geleid dat de vakcentrales via de rechter hebben afgedwongen dat er een ‘paars’ en eenduidig loopbaansysteem moet komen, waarbij over vakgebieden en zelfs defensieonderdelen heen, loopbaanafspraken kunnen worden gemaakt met individuele personeelsleden. Hierbij staan de medewerker en zijn of haar wensen centraal en wordt bekeken hoe die wensen de behoeften van de organisatie kunnen dienen. Dat maakt loopbaanbegeleiding een zeer eigentijds Human Resources Management (HRM) instrument en is echt anders dan het niet centraal gestuurde P&O. Uiteraard zal de doorontwikkeling van dit instrument niet zonder slag of stoot gaan, want voor militairen hebben OPCO’s allemaal hun eigen wensen en inzichten over hoe hiermee zou moeten worden omgegaan. Voor burgerambtenaren staat dit zelfs nog in de kinderschoenen[2]. Voor het personeel is het goed als er meer duidelijkheid en transparantie op dit gebied komt; dit zal de acceptatie van verschillen in regels en procedures vergroten. Uiteindelijk kan natuurlijk niet iedereen volledig tevreden worden gesteld en krijgen wat hij of zij wil, maar er is een gerede kans dat deze meer eenduidige manier van werken het vertrouwen in het loopbaansysteem en de loopbaanperspectieven vergroot en aanmerkelijk beter past bij deze tijd.
Oplossingen?
Recent zijn de inzichten over het bestaande personeelssysteem aanzienlijk veranderd. Er is een Defensievisie 2035 en als afgeleide daarvan komt er een nieuw personeelssysteem: het High Level Design Human Resources (HLD HR) systeem. Een ambitieus personeelsplan, dat bedoeld is om de geschetste personeelsproblemen het hoofd te kunnen bieden, tegen de achtergrond van een steeds chaotischer wordende wereld, technologische ontwikkelingen en een relatief krimpende beroepsbevolking. De krijgsmacht moet in de kern personeels-extensief worden, flexibel en snel op te schalen zijn en adaptief kunnen blijven. Defensie moet daarbij tijdig en anders dan nu inspelen op de trends en ontwikkelingen, waarbij verregaande ideeën zijn over te nemen maatregelen, waarbij zelfs contractvormen en daarmee de onderliggende wet- en regelgeving veranderd moeten worden om het in de volle omvang te kunnen invoeren en een succes te laten zijn.
De voorbereidingen voor deze wijziging zijn inmiddels al in volle gang, maar de vraag die onlangs op hoog niveau is gesteld luidt: ‘Welk probleem lossen we, dat wil zeggen Defensie, met dit nieuwe systeem dan op?’. Los van het inhoudelijke antwoord op deze vraag zijn er twee grote problemen te voorzien die het echt kunnen invoeren en oplossen in de weg staan. Allereerst moet de regelgeving - het Algemeen Militair Ambtenaren Reglement (AMAR) en het Burger Ambtenaren Reglement Defensie (BARD) - zeer grondig in de revisie om de belangrijkste zaken uit dit systeem te kunnen verwezenlijken, zoals flexibele contracten en verregaande differentiatie in beloning. Het zou te ver voeren om dat hier verder uit te werken, maar Defensie kan deze wijzigingen niet op eigen houtje doorvoeren: daarvoor is politieke goedkeuring nodig. Daarnaast geldt dat Defensie ook in het scenario van de Defensievisie 2035 blijft opereren als een marktpartij op basis van vraag en aanbod, echter zonder dat ze zelf gaat over de financiële ruimte binnen de begroting die aan personeel kan worden besteed. Dat is eigen aan een overheidsorganisatie, maar het haalt wel een essentiële draaiknop uit het systeem. Met dit hiaat is het opereren als marktpartij per definitie bijna onmogelijk. Dat zien we al vele jaren en het introduceren van een nieuw personeels- of HR-systeem lost dit probleem niet op. Gevreesd moet dan ook worden dat de defensieleiding intern Defensie blijft tweaken, terwijl een volledig nieuwe manier van organiseren nodig is om de organisatie toekomstbestendig te maken. Dat lukt niet als daarvoor niet de middelen en het geld beschikbaar worden gesteld door degenen die daarover gaan. En dat blijven regering en volksvertegenwoordiging: daar moet de verandering beginnen. Daar moeten de toestemming om te veranderen en de benodigde financiën en regelruimte vandaan komen.
Straks nog steeds geen voldoende personeel
Al met al is Defensie - zolang de bijbehorende regelgeving en het geld er niet zijn - gewoon niet in staat om als marktpartij op te treden. En de vraag is of dat, gezien de verankering van het bestaansrecht van de krijgsmacht in de Grondwet en de daarbij genoemde taken, ook wel wenselijk is. Kwalitatieve en kwantitatieve vulling van de krijgsmacht dient te allen tijde gegarandeerd te zijn. Moeten we dan terug naar een dienstplicht met een opkomstplicht voor iedereen? Binnen een deel van het politieke spectrum wordt met enige regelmaat gesuggereerd dat dit een prima idee is en goed zou zijn voor Nederland.
Terugkeren naar de dienstplicht van weleer, met opkomstverplichting, zou de krijgsmacht voor enorme uitdagingen stellen: kazernes en oefenterreinen zijn afgestoten, instructiecapaciteit is niet meer berekend op grote hoeveelheden personeel, mensen die opkomen moeten een nuttige taak kunnen uitvoeren en niet alleen maar beziggehouden worden. Kortom, de veranderingen om terug te keren naar een moderne versie van de dienstplicht zouden, vanwege de omvang en complexiteit, vele jaren kosten en een enorme investering vergen. Als er politieke bereidheid zou zijn om de krijgsmacht te voorzien van dit geld en om de maatschappij ervan te overtuigen dat het hebben van een kwalitatief en kwantitatief voldoende bemenste krijgsmacht noodzakelijk is voor Nederland, en dat iedereen daaraan hoort bij te dragen, dan zou dit een optie kunnen zijn. Maar deze optie is om meerdere redenen eerder utopisch dan realistisch.
De Nederlandse krijgsmacht is overigens niet uniek met de geschetste personele problemen en de daarmee samenhangende (politieke) uitdagingen. In veel westerse landen speelt dit om min of meer dezelfde redenen. Er wordt echter op verschillende manieren mee omgegaan. Zo heeft bijvoorbeeld niet-NAVO-lid Zweden na de afschaffing van de dienstplicht in 2010, deze weer ingevoerd in 2018. Daarbij wordt een beperkt deel van de geschikte jongeren daadwerkelijk opgeroepen, waarbij vrijwilligheid wordt meegenomen. In Duitsland en Frankrijk zijn de beloningen hoger en meer in lijn met de markt en ook de tegemoetkomingen voor buitenlandse plaatsing en daadwerkelijke inzet zijn aanmerkelijk hoger. In Frankrijk, Italië en Griekenland zijn de pensioenregelingen beter afgestemd op het verlaten van de dienst, zowel voor iemand die beperkt blijft als voor iemand die een volledige loopbaan bij de krijgsmacht vol maakt.
Ten slotte
Al met al is in de afgelopen decennia duidelijk geworden dat Defensie, met de beste wil van de wereld, tegen alle reorganisaties en bezuinigingen in en steeds invulling gevend aan alle missies en taken die zijn opgedragen, haar best heeft gedaan om de rol van marktpartij aan te nemen en invulling te geven aan de daarbij behorende concurrentiepositie. Maar de conclusie moet zijn dat Defensie daarvoor - net als een aantal andere overheidsorganisaties - niet geschikt is. Zij kan het wellicht gaan winnen van organisaties die ook grote aantallen personeel nodig hebben, zoals ziekenhuizen, scholen en andere overheidsdiensten (politie, brandweer), als regering en volksvertegenwoordiging hier prioriteit bij stellen. Dat wil zeggen: als er meer geld voor salarissen en andere arbeidsvoorwaarden komt en er meer avontuur kan worden geboden. Maar de concurrentie met de bredere markt zal hiermee waarschijnlijk niet gewonnen kunnen worden. Bovendien, wie gelooft op dit moment dat de krijgsmacht echt hoog op de prioriteitenlijst komt van de Nederlandse politiek? Ondanks wat we iedere dag kunnen zien en lezen: de wereld wordt niet rustiger en niet minder chaotisch.
De conclusie is onvermijdelijk: de defensieleiding zet de vernieuwing door en er komen grote veranderingen in het personeelssysteem, die ook nodig zijn om binnen de aangegeven politieke en wettelijke kaders de krijgsmacht zo goed mogelijk te vullen. Er is echter geen zicht op de oplossing van het fundamentele probleem, namelijk dat Defensie niet in staat is om de rol van marktpartij voor het aantrekken en behouden van voldoende personeel daadwerkelijk te spelen. En als dat probleem niet wordt opgelost, blijft het gevaar reëel dat de krijgsmacht ook straks niet kan en zal beschikken over voldoende geschikt personeel en daardoor wellicht niet in staat kan en zal zijn om haar grondwettelijke taken op een juiste manier uit te voeren.
Redactie
Eindnoten
- Het employability instrument is een aantal jaren geleden ingevoerd om defensiepersoneel in tijd van bezuinigingen te helpen om buiten defensie aan de slag te komen. Inmiddels heeft het zich ontwikkeld tot een instrument waarmee de medewerker zichzelf kan ontwikkelen voor zowel binnen als buiten defensie. De ontwikkelingen aangaande employability zorgen ervoor dat defensie als werkgever steeds beter inzicht krijgt in de wensen van personeel.
- Militairen zijn aangesteld bij Defensie, maar ingedeeld bij een OPCO. Het OPCO heeft en behoudt de bevoegdheid tot functietoewijzing en de daarvan afgeleide bevoegdheden, ongeacht bij welk defensieonderdeel de militair geplaatst is. Dit betekent dat er altijd goedkeuring vanuit het OPCO van de militair moet zijn voor loopbaanstappen en de facto is er dus centrale functietoewijzing (de militair die bij DOSCO of DMO of BS werkt of wil werken, moet altijd toestemming krijgen vanuit het OPCO waar hij of zij toe behoort). De burgerambtenaar wordt aangesteld bij het defensieonderdeel waar hij of zij werkt en voor burgerambtenaren is er geen centrale of geleide functietoewijzing. Dit maakt de loopbaanbegeleiding voor de burgerambtenaar daarom anders en ook ingewikkelder.