Ron Nulkes

OPINIE - BINNENLAND

De vervlechting van nationale veiligheids- en economische belangen

KOL B.D. MR. RON NULKES Directeur Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid (NIDV)

Samenvatting

Nederland kent een unieke samenwerking van publieke veiligheidsorganisaties, kennisinstellingen en de defensie- en veiligheidssector in de Gouden Driehoek voor Defensie en Veiligheid. Deze samenwerking transformeert meer en meer naar een Gouden Ecosysteem. Een ecosysteem bevat een meer dynamisch netwerk van alle partners gericht op de ontwikkeling en verspreiding van technisch hoogwaardige innovatie en processen. De partners in het Gouden Ecosysteem voor Defensie en Veiligheid willen de technologieontwikkeling sneller naar de afnemers brengen, waardoor de publieke veiligheidsorganisaties over state-of-the art capaciteit beschikken om de (inter)nationale veiligheid te waarborgen. Hierdoor wordt waarde gecreëerd. Van eerste idee via research en development, inkoop, instandhouding tot afstoting werken de publieke veiligheidsorganisaties, de kennisinstellingen en de defensie- en veiligheidssector samen. Doelstelling is vooral de krijgsmacht, de politie en brandweer te voorzien van het meest geavanceerde materieel en diensten waarmee wordt bijgedragen aan de nationale en economische veiligheid. Ook op Europees niveau wordt gewerkt aan versterking van militaire capaciteiten en een meer efficiënte Europese Defensie Technologie en Industriële Basis (EDTIB) met de bedoeling de Europese strategische autonomie te verhogen. De roep hierom wordt sterker, mede door het onvermogen in Afghanistan tot zelfstandig optreden van de Europese Unie (EU). Een goed functionerende Nederlandse Gouden Driehoek draagt ook bij aan Europese strategische autonomie, waarmee tevens de NAVO wordt versterkt. De spelers in dit hoogtechnologische ecosysteem zijn dermate sterk van elkaar afhankelijk voor kennisdeling, personele uitwisseling en financiële bijdragen, dat sprake is van vervlechting van nationale veiligheidsbelangen en economische belangen. Dit Nederlandse ecosysteem vereist net zoals in andere landen politieke sturing. De rol van de overheid als launching customer en het streven naar een gelijk speelveld binnen Europa zijn daarbij belangrijke uitgangspunten. Daarop wordt hierna nader ingegaan.

Inleiding

De oprichters van de stichting Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid (NIDV) hadden in 1984 een vooruitziende blik. Ook anno 2021 zijn de belangen van nationale veiligheid vervlochten met economische belangen. Verantwoordelijk voor onze nationale veiligheid zijn publieke veiligheidsorganisaties, zoals de krijgsmacht, de politie, brandweer en het Instituut Fysieke Veiligheid, recent omgedoopt tot het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid. Kennisinstellingen zoals de Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (Koninklijke NLR) en het Maritiem Research Instituut Nederland (MARIN) spelen een rol, evenals een aantal universiteiten, en niet in de laatste plaats de industriële spelers. Het hoeft geen betoog dat de activiteiten die deze spelers ontplooien, ook verdienvermogen creëren. Hierna wordt op de verschillende spelers en hun belangen ingegaan en het verdienmodel beschreven.

Van Gouden Driehoek naar Gouden Ecosysteem

Het samenstel van spelers wordt de Gouden Driehoek (Triple Helix) voor Defensie en Veiligheid genoemd. Deze is in de loop der jaren getransformeerd naar een Gouden Ecosysteem, dat zich kenmerkt door een meer dynamisch speelveld, meer relevante partijen en snelle hoogwaardig technische ontwikkelingen. Hierin speelt de NIDV een coördinerende en verbindende rol. De meeste bedrijven concentreren zich niet alleen op de defensie- en veiligheidsmarkt, maar ook op andere, private sectoren. Veelal gaat het om dual-use producten. Daarbij leiden de investeringen in defensieproducten ook tot spin-off en spillover naar andere sectoren. Ook andersom, het aanpassen van civiele technologie in defensietoepassingen, wordt steeds belangrijker. Deze bedrijven leveren een onmisbare bijdrage aan een weerbare economie, doordat ze minder conjunctuurgevoelig zijn en schokbestendiger. De volgende spelers zijn relevant:

Van een Gouden Driehoek naar een Gouden Ecosysteem

  • Startups en Scale-ups zijn jonge bedrijven die starten met een idee dat nadere (technische) uitvoering vergt. Zij zijn vooral op zoek naar begeleiders en financieringsmogelijkheden om hun idee te realiseren en vanzelfsprekend afnemers (launching customers).
  • Het Midden- en Klein Bedrijf en Midcaps zijn de meer gevestigde bedrijven, die hooggekwalificeerde eindproducten maken of als toeleverancier componenten of diensten leveren.
  • Original Equipment Manufacturers (OEM’s) zijn vaak grootbedrijven, verantwoordelijk voor hooggekwalificeerde eindproducten op de defensie- en veiligheidsmarkt. Meer en meer produceren zij niet zelf maar vervullen een integratorrol. Bepaalde, al dan niet zelfstandige bedrijfsonderdelen van deze OEM’s richten zich specifiek op defensie en veiligheid. Meestal is een uitgebreide leveranciersketen afhankelijk van deze integratoren. Nederland kent enkele zelfscheppende ketens, waaronder de marinebouw.
  • Kennisinstellingen hebben een bijzondere plaats in de Gouden Driehoek, omdat zij als onafhankelijke partijen zowel de publieke opdrachtgevers adviseren, als op de markt meedingen naar opdrachten van de overheid en bedrijven. Defensie vraagt TNO, NLR en MARIN jaarlijks om de voor defensie en veiligheid noodzakelijke kennisopbouw te doen. Waar mogelijk worden daarbij marktpartijen betrokken. Ook schakelen marktpartijen deze kennisinstellingen in. Bij bepaalde ontwikkelingen zijn ze een belangrijke link met Europa. TNO, NLR en MARIN zijn aangesloten bij de NIDV.
  • De vier technische universiteiten[1] nemen steeds meer deel in dit ecosysteem. Regelmatig komen bedrijven uit deze universiteiten voort. Het gaat vooral om samenwerkingsprojecten met andere spelers uit de Gouden Driehoek. Ook de Universiteit van Amsterdam komt in beeld, bijv. op het gebied van Artificial Intelligence (AI).
  • De publieke veiligheidsorganisaties nemen een bijzondere plaats in de Gouden Driehoek in. Zij hebben behoefte aan hoogwaardig en modern, beschikbaar materieel en diensten, en aan (goed opgeleid) personeel. Zij zijn naast contractspartij ook vaak normsteller en toezichthouder. Zij zijn minder in staat zelf Research en Development (R&D) uit te voeren. Voor R&D en producten voor defensie en veiligheid zijn zij nagenoeg volledig afhankelijk van marktpartijen.

Externe financiering en subsidies

In het beginstadium van een productontwikkeling proberen de bedrijven aanspraak te maken op subsidies. De praktijk is dat dit slechts een deel van de benodigde financiering oplevert. Ook Defensie kent subsidiemogelijkheden zoals de Commissie Defensie Materieel Ontwikkeling (CODEMO)-regeling; deze gaan niet verder dan vergoeding van R&D[2].

Voor de hand ligt dat private financiers worden gezocht. Deze laten zich leiden door marktkansen. Hoe groter de marktkans, des te geïnteresseerder zij worden. Daarom is exportpotentieel een belangrijk criterium, dat voor Nederlandse bedrijven door het Nederlandse restrictieve exportvergunningenbeleid beperkt is. Op de (internationale) defensie- en veiligheidsmarkt is slechts een beperkt aantal afnemers beschikbaar, waardoor de marktkansen in het algemeen klein zijn. Daarom zijn startups en scale-ups in deze sector voor (private) financiers nauwelijks interessant. Voor grotere bedrijven zijn business cases te bouwen. Zij kunnen tot op zekere hoogte financieren uit eigen vermogen. Maar vaak is dat niet mogelijk gezien de omvang van de investeringen en het kleine marktpotentieel, in relatie tot hun eigen vermogen. Als er wel een private financier wordt gevonden, gaan daarmee vanwege de risico’s hoge vergoedingen dan wel bedrijfsdeelnames gemoeid. Dat werkt dan door in de prijs die de publieke veiligheidsorganisaties moeten betalen.

Financiële instellingen worden terughoudender om financiële risico’s voor de ontwikkeling en productie voor defensie en veiligheid af te dekken. Er is zelfs een aantal instellingen dat zich geheel wil onthouden van het financieren van de defensie- en veiligheidssector omdat dit niet bij hun maatschappelijk profiel past. Ook de European Investment Bank (EIB) is terughoudend. Binnen de Europese Commissie (EC) circuleert een voorstel voor een nieuw Ecolabel voor retail financial products[3] waarin banken worden opgeroepen zakendoen te beperken met bedrijven die voor 5% of meer omzetten in militair materieel dat kan worden ingezet bij krijgshandelingen (combat). Daarom zouden die activiteiten schadelijk zijn voor de sociale criteria voor duurzaamheid. Ook aan een rapportagerichtlijn[4] van deze strekking wordt gewerkt. Als dit werkelijkheid wordt, is dit duidelijk funest voor de defensie- en veiligheidssector en daarmee voor veiligheid in het algemeen. Ik stel vast dat de EC aan de ene kant werkt aan versterking van de Europese sector, maar aan de andere kant lijkt mee te werken aan verzwakking daarvan. De problematiek van het vinden van financieringen kan er, zeker in een hoogconjunctuur, toe leiden dat bedrijven de defensie- en veiligheidsmarkt niet kunnen betreden of deze gaan verlaten. Op dit moment lijkt er vanwege de vraaguitval in de civiele sector ten gevolge van de COVID-19 crisis (scheep- en luchtvaart), juist een aanzuigende werking uit te gaan van deze markt. Alles bij elkaar lijkt het geen bestendige situatie.

Werk aan een CV-90 motor van Defensie bij Van Halteren

Ron Nulkes en vadm De Waard, directeur DMO

Financiering en rol overheid

Uit vorengaande volgt dat bedrijven in de defensie- en veiligheidsector na een eventueel subsidietraject vooral afhankelijk zijn van publieke financiering. Dat vergt van de overheid specifiek beleid. Het belang van de publieke veiligheidsorganisaties om financieel bij te dragen is gelegen in de ontwikkeling en productie van innovaties, waarmee zij hun taken met state-of-the-art middelen kunnen uitvoeren. De veiligheidsorganisaties willen beschikken over cutting edge technologieën. Zij doen hiermee ook kennis op; het draagt bij aan strategische autonomie[5]. Als zij financieren, eisen zij normaal gesproken een gebruiksrecht. Daarmee kunnen zij als er iets fout gaat met het bedrijf of de ontwikkeling, de activiteiten zelf of bij een ander bedrijf voortzetten. Als op basis van het ontwikkelde intellectuele eigendom aan andere (internationale) klanten meer producten worden geleverd, dragen de bedrijven royalties af[6]. De veiligheidsorganisaties zien zodoende (een deel van) de ontwikkelingsgelden weer terug. Daarbij is het van belang dat deze organisaties launching customer zijn, waardoor het vertrouwen bij andere afnemers in een goed functionerend product toeneemt. Financiering door de overheid is in het algemeen goedkoper dan private financiering; daarmee wordt de prijs per product lager. En tenslotte ontstaat er economische groei.

Het belang van de bedrijven bij publieke financiering is dat zij uitzicht hebben op een launching customer voor het product, in het algemeen goedkopere financiering kunnen krijgen, en weliswaar een gebruiksrecht afstaan, maar wel de intellectuele eigendom behouden. Na vaak een intensief aanlooptraject is deze klant betrouwbaar met veelal meerjarige afspraken. En niet in de laatste plaats positioneren deze bedrijven zich beter op de internationale markt. Daardoor is er wederzijdse afhankelijkheid.

Deze wederzijdse afhankelijkheid is geen strikt Nederlands, maar een internationaal erkend, fenomeen dat per land leidt tot verschillende samenwerkingsintensiteiten. Sommige landen gaan verder dan financiering. Naval Group en Navantia, twee van de grootste OEM’s in Europa, zijn bijvoorbeeld voor 62.2% en 100% in handen van de Franse respectievelijk Spaanse staat. Zo hebben zij zeggenschap in defensie- en veiligheidsbedrijven. Veelal met staatssteun opereren OEM’s ook op de internationale markt. Zij streven daarbij onder meer naar een sterke, zo niet dominante positie van hun defensie- en veiligheidssector binnen Europa. Mede hierdoor is er geen level playing field en is er geen sprake van een liberale markt. Nederland hangt voor de Nederlandse sector meer de liberale beginselen aan, waaronder het kopen van de plank in het buitenland, dat op termijn nadelig is voor de BV Nederland. De sector is het meest geholpen met Europese samenwerking, gericht op het creëren van intellectueel eigendom in de Nederlandse sector. Hiermee kunnen Nederlandse leveranciers bij een gunning een belangrijke rol spelen. Nederland zou daarom haar industriebeleid moeten richten op versterking van de samenwerking in het nationale ecosysteem voor defensie en veiligheid. Daarnaast zou inzet moeten zijn het behalen van een proportioneel aandeel op de Europese defensie- en veiligheidsmarkt. Daarmee wordt niet alleen de Nederlandse maar ook de EU Defence Technological and Industrial Base (EDTIB) versterkt.

Europa en de NAVO

Het bovenstaande is geen pleidooi om de dijken rondom het Nederlandse Gouden Ecosysteem op te hogen, integendeel, voorzienbaar is dat de verwevenheid van veiligheids- en industriebelangen zich meer en meer op Europees niveau gaat afspelen. Daarop zou het beleid moeten worden gericht. Weliswaar heeft Nederland een aantal zelfscheppende industrieën die innovatief en kwalitatief competitief zijn, maar voor veel materieelprogramma’s is de krijgsmacht afhankelijk van buitenlandse partijen. Het is essentieel dat met het instrument Industriële Participatie, gericht op het creëren van intellectueel eigendom en uitgevoerd door het commissariaat Militaire Productie, de Nederlandse industrie zich zowel nationaal als internationaal kan (blijven) positioneren. De in de Defensie Industrie Strategie 2018 genoemde ‘Nederlandse maat’ is daarbij een uitstekende richting[7]. De kennisinstellingen zijn zeer actief in Europese samenwerkingsverbanden. Voorts steken Defensie, het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), de kennisinstellingen en een aantal bedrijven veel energie in het Europees Defensie Fonds (EDF). Het EDF beoogt de Europese militaire capaciteiten te verbeteren en de EDTIB te versterken. Hierdoor zal ook een sanering van de Europese defensie-industrie plaatsvinden. Een steviger Gouden Driehoek kan goede EDF-consortia oplopen onder Nederlandse leiding en kan beter aansluiting vinden bij door buitenlandse bedrijven geleide consortia. Dit vergt lange adem. Het European Defence Industrial Development Programme (EDIDP)-project Sea Defence is van het eerste een goed voorbeeld[8]. Totdat dit EDF tot wasdom zal zijn gekomen, hetgeen zich dan vooral zal uiten in de gemeenschappelijke aanschaf van met EDF-geld ontwikkelde producten, is het van groot belang voldoende dijkbewaking in stand te houden. Daarnaast geldt nog steeds dat twee of meer (Europese) landen de samenwerking kunnen blijven zoeken bij materieelprogramma’s. Ook dan is het van belang dat Nederlandse industriepartijen hierin een rol kunnen vervullen. Daardoor positioneert de Nederlandse industrie zich ook voor deelname in Europese industriële consortia. De resultaten van deze programma’s dragen bij aan de Europese strategische autonomie en versterken de Europese pijler van de NAVO.

Ondertekening van een defensiecontract

Conclusie

De partners in het Gouden Ecosysteem voor Defensie en Veiligheid beogen de technologieontwikkeling sneller naar de afnemers te brengen, waardoor de publieke veiligheidsorganisaties over state-of-the art capaciteit beschikken om de (inter)nationale veiligheid te waarborgen. Zij doen hiermee kennis op. Deze aanpak is in het belang van de Nederlandse, en daarmee ook de Europese strategische autonomie. En een sterkere Europese pijler maakt de NAVO sterker. Ook is de sector essentieel voor het onderbouwen van de nationale en internationale veiligheid en dient derhalve integraal te worden gezien als een duurzame economische activiteit. Bedrijven hebben belang om contractuele relaties aan te gaan met deze veiligheidsorganisaties, die weliswaar langdurige aanlooptrajecten kennen, maar na het afsluiten van contracten bekend staan als een betrouwbare klant met meerjarige afspraken. Private financiering is in het algemeen niet beschikbaar of tegen hoge kosten. Als publieke (veiligheids-)organisaties financieren, zijn de kosten lager, waarbij zij een gebruiksrecht bedingen. Een robuust ecosysteem voor defensie en veiligheid draagt ook bij aan de economische veiligheid. Dat draagt vervolgens bij aan versterking van de EDTIB en daarmee de NAVO. Het is essentieel dat ook Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen een goede positie hebben in (toekomstige) Europese samenwerkingsprogramma’s. Sprake is van vervlechting van belangen van de publieke veiligheidsorganisaties en de bedrijven. Zo gaan veiligheids- en economische belangen hand in hand. De mate van vervlechting is per land verschillend, maar ook op Europees niveau zal de vervlechting tussen Europese veiligheidsbelangen en economische belangen het komende decennium toenemen.

Zonder industrie is er geen veiligheid! Dat betekent ook dat de bewindslieden van de voor publieke veiligheid verantwoordelijke ministeries verantwoordelijkheid dragen voor een bestendige, robuuste Nederlandse defensie- en veiligheidssector. Daarbij zijn specifieke instrumenten voor de defensie- en veiligheidssector essentieel. Dat draagt bij aan een goede positionering in (toekomstige) Europese samenwerkingsprogramma’s.

Eindnoten

  1. De Technische Universiteiten van Delft, Eindhoven, Twente en Wageningen.
  2. Commissie Defensie Materieel Ontwikkeling (CODEMO)
  3. www.susproc.jrc.ec.europa.eu/product-bureau/product-groups/432/home
  4. www.ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/sustainable-finance/eu-taxonomy-sustainable-activities_en
  5. Bron: ‘Maakindustriebrief’, (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/10/30/visie-op-de-toekomst-van-de-industrie-in-nederland): Op markten waar binnen Europa geen level playing field is of voor sectoren die van belang zijn voor behoud van strategische autonomie op het niveau van de soevereine lidstaat is soms maatwerk nodig. Eén van de sectoren die om maatwerk vraagt is de Defensiesector. Strategische autonomie wordt hier gedefinieerd ais gegarandeerde toegang tot - en beschikbaarheid van - (internationale) kennis, rechten, mensen en middelen die noodzakelijk zijn om militaire capaciteiten in stand te houden en operaties uit te voeren, ongeacht de coalitie waarbinnen inzet plaatsvindt. Het gaat hier om behoud van operationele relevantie en garanderen van inzetbaarheid van de krijgsmacht zonder daarbij (in grote mate) afhankelijk te zijn van al dan niet bevriende bondgenoten.
  6. Uit X Defensie - Rijksjaarverslag 2020 | Jaarverslag | Rijksoverheid.nl, pag. 66: “Defensie heeft € 10,0 miljoen beschikbaar gesteld voor de CODEMO-regeling. Vanuit de oude CODEMA-regeling, de voorloper van de CODEMO-regeling, zijn € 3,3 miljoen royalty’s toegevoegd, resulterend in een totaalbudget van € 13,3 miljoen.” Uit 21e jaarlijkse voortgangsrapportage VF-35 | Rapport | Rijksoverheid.nl, pag. 59: “Tot en met 2019 zijn in totaal 53 toestellen en 60 motoren aan niet-partnerlanden afgeleverd. Inmiddels heeft Nederland voor deze leveringen royalty’s van ongeveer $ 223.500 per toestel en ongeveer $ 31.200 per motor grotendeels ontvangen.” Dat gaat om ca. $ 14 miljoen. Overigens is de toegang tot informatie over royalty opbrengsten van Defensie weerbarstig.
  7. DIS2018, pag. 4: Daarbij houden we rekening met industrieën die al in Nederland aanwezig zijn en de Nederlandse maat. Wat betekent dit concreet? We willen bijvoorbeeld onze eigen marinebouw behouden en versterken. Ook vinden we het wenselijk om eigen sensorsystemen zo veel mogelijk in Nederland zelf te ontwikkelen en onderhouden. Daarbij gaat het om geavanceerde radarsystemen en akoestische sensoren. Nederland heeft ook de ambitie om zelf kleine UAV’s en satellieten voor inlichtingenfuncties te gaan produceren, omdat dit een niche-capaciteit is die operationeel voordeel biedt. Op andere gebieden wil Nederland juist toeleverancier zijn van buitenlandse bedrijven. Het landingsgestel voor de F-35 wordt bijvoorbeeld in Nederland geproduceerd.
  8. SEA Defence project officieel begonnen - NIDV