VIERKANT BESCHOUWD

Het einde van de tweede hoofdtaak

De COVID-19 crisis dreigt de reeds in gang gezette verslechtering van de internationale veiligheidssituatie te versnellen en ook ons vermogen om de consequenties daarvan, namelijk meer dreiging en agressie, te pareren. De economische impact van COVID-19 is groot en Nederland stevent af op het grootste begrotingstekort sinds de Tweede Wereldoorlog. Geruststellende woorden van de regeringspartijen ten spijt, de verkiezingen komen er immers aan, zou zelfs het weer op kracht brengen van de krijgsmacht ter discussie kunnen worden gesteld. Dit terwijl Defensie de komende jaren juist fors meer moet investeren in het kader van de uitvoering van het Nationaal Plan voor de NAVO en meer eenheden moet gereedstellen voor de bondgenootschappelijke verdediging. Zonder extra capaciteit – meer mensen en middelen – gaat meer inspanning voor de ene hoofdtaak echter ten koste van de andere.

NAVO en EU vereisen meer inzet

Op 17 april van dit jaar stuurde het Ministerie van Buitenlandse Zaken de tussenrapportage [1] van de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS) naar de Kamer. Hierin valt onder andere te lezen dat de verslechtering van de Nederlandse veiligheidsomgeving zich de afgelopen periode verder heeft doorgezet. De dreigingen zijn daarbij niet alleen toegenomen maar ook meer divers en onvoorspelbaar van aard. De rapportage memoreert dat Nederland voor zijn veiligheid in grote mate afhankelijk is van een goed functionerend multilateraal stelsel van internationale verdragen en constateert dat dit in toenemende mate onder druk staat.

Voor een schematische weergave van de GBVS, de zogenaamde praatplaat:

Enerzijds door landen als Rusland en China, die een fundamentele verandering nastreven van de waarden die ten grondslag liggen aan het huidige multilaterale stelsel. Anderzijds doordat landen niet langer bereid zijn de kosten van het multilateralisme te dragen en hun financiële verplichtingen willen verlagen of zelfs geheel niet meer nakomen. Binnen vrijwel alle multilaterale organisaties woedt een discussie over lastenverdeling en staat de onderlinge solidariteit onder druk. Nederland is, als een van de landen die niet aan de 2% norm van de NAVO voldoet, zelf debet aan de afkalvende solidariteit binnen de NAVO die onze belangrijkste bondgenoot, de Verenigde Staten (VS), steeds verder van ons als land en van de NAVO doet vervreemden.

De rapportage laat er geen misverstand over bestaan dat Nederland en Europa voor hun territoriale integriteit afhankelijk blijven van de Amerikaanse veiligheidsparaplu. Zij verbindt hier de conclusie aan dat Nederland meer zal moeten inzetten op een krachtige NAVO en op het investeren in een Europa dat meer verantwoordelijkheid neemt voor de eigen veiligheid; dus meer doen aan cash, capabilities and contributions. Eind 2018 werd hier reeds mee aangevangen met het Nationaal Plan voor de NAVO [2]. De beschikbaar gestelde financiële middelen zijn echter volstrekt onvoldoende om dit plan te implementeren, zodat Nederland nog altijd ver is verwijderd van het voldoen aan de in NAVO-verband afgesproken capability targets, die noodzakelijk zijn om de verdediging en de afschrikwekkende werking van de NAVO te continueren. Het enige aspect waar Nederland volgens de rapportage nog enigszins behoorlijk presteert, zijn bijdragen aan de NAVO met militaire eenheden (contributions), maar ook op dat punt is het nog niet genoeg en levert Nederland minder dan in het kader van fair share verwacht zou mogen worden. Defensie zal er dus de komende jaren beduidend harder aan moeten trekken om de eerste hoofdtaak waar te kunnen maken en om de solidariteit binnen en de effectiviteit van het multilaterale stelsel niet verder onder druk te zetten.

Keuzes

Het is moeilijk voor te stellen hoe Defensie de inzet op de eerste hoofdtaak kan vergroten zonder dat dit ten koste gaat van de andere twee hoofdtaken. Zeker in het licht van de volgende passages in de rapportage:

Het kabinet constateert dat alle drie de hoofdtaken van Defensie meer inzet vergen vanwege de toegenomen instabiliteit. Als betrouwbare partner streeft Nederland naar het leveren van een evenredige bijdrage aan internationale inspanningen om dreigingen voor Europa en Nederland tegen te gaan en de internationale rechtsorde te versterken. Het kabinet kan deze ambitie nu niet waarmaken

en

Het kabinet zal de komende jaren langs de lijnen van de defensienota blijven inzetten op herstel van de krijgsmacht ten behoeve van de eerste hoofdtaak (bescherming van eigen grondgebied en dat van bondgenoten), de tweede hoofdtaak (de bescherming en bevordering van internationale rechtsorde en stabiliteit) en de derde hoofdtaak (ondersteuning bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp).

De vraag ‘hoe dan?’ wordt niet beantwoord, maar de impliciete boodschap is duidelijk: meer geld! Met aan het begin van dit jaar nog een aanzienlijk begrotingsoverschot in het vooruitzicht, werd hier voorgesorteerd op een evenzo aanzienlijke budgetverhoging. En toen was daar ineens COVID-19.

De GBVS houdt geen rekening met dreigingen die ‘niet uit bewust menselijk handelen voortkomen’ en in de tussenrapportage maakt het kabinet zich ervan af met de opmerking dat, omdat de consequenties van de huidige COVID-19 crisis nog niet te overzien zijn, ervoor is gekozen in de rapportage niet nader in te gaan op de huidige crisis. Ten tijde van het uitkomen van de tussenrapportage werd het effect voor de begroting echter al geschat op een tekort van 11,8% van het bbp, oftewel 92 miljard euro! [3] Dat verwachte tekort is inmiddels alweer verder opgelopen. Die oplopende rekening zal een keer moeten worden betaald. Met het oog op de aankomende verkiezingen ligt het in de rede dat de huidige regering deze rekening nog even laat liggen. Geen partij die wil bezuinigen in verkiezingstijd. Desalniettemin zullen alle deelnemende partijen hun verkiezingsprogramma’s van een financiële onderbouwing moeten voorzien. Vooralsnog is het gissen wat dat zal betekenen voor de defensiebegroting, maar zelfs als deze gelijk blijft ziet het er niet goed uit. Want hoewel Defensie veel ervaring heeft met ‘meer doen met minder’ ging dit meer doen in werkelijkheid altijd ten koste van iets anders. Indien we nog meer moeten gaan doen zonder meer mensen en middelen leidt dat onherroepelijk tot lastige keuzes met verstrekkende gevolgen.

Impliciet lijkt die keuze reeds te zijn gemaakt. De inzet van Defensie in het kader van de tweede hoofdtaak is de afgelopen jaren al ernstig teruggelopen. In 2017 had Defensie nog ca. drieduizend militairen in missies en operaties in het kader van de tweede hoofdtaak. In 2018 waren dat er nog maar 1591, een halvering ten opzichte van het jaar daarvoor. Uit de voortgangsrapportage [4] die Defensie dit jaar op verantwoordingsdag naar de Kamer stuurde blijkt het aantal militairen in missies en operaties in 2019 nog verder te zijn teruggelopen tot 1148. Dit getal is geflatteerd omdat hierbij ook nog de inzet van 250 militairen in de in 2019 beëindigde missie MINUSMA werd meegerekend. Daarnaast kun je je afvragen of de inzet van 270 militairen in Litouwen in het kader van de NATO enhanced Forward Presence (eFP) niet tot de eerste hoofdtaak zou moeten worden gerekend. Indien we deze twee inzetten buiten beschouwing laten dan komen we tot de conclusie dat Defensie momenteel nog ca. zeshonderd militairen inzet in missies en operaties gerelateerd aan de tweede hoofdtaak. Dat aantal moeten we dan ook nog eens beschouwen in het licht van de twee brieven die in 2019 naar de Kamer zijn gestuurd over de Nederlandse inspanningen in missies en operaties tot en met 2021 [5], waarin wordt vermeld dat substantiële additionele bijdragen in het kader van de tweede hoofdtaak vrijwel niet zonder directe impact voor verplichtingen in het kader van de eerste en derde hoofdtaak en/of het herstel van de gereedheid van de krijgsmacht kunnen worden gerealiseerd. Dit kun je echter ook andersom lezen; indien de krijgsmacht nog meer eenheden moet gereedstellen voor de eerste hoofdtaak heeft dat consequenties voor de uitvoering van de tweede hoofdtaak.

De tweede hoofdtaak zakt weg

Hoewel in de GBVS wordt gesteld dat alle drie de hoofdtaken van de krijgsmacht van even groot belang zijn, is er in de huidige geopolitieke realiteit wel degelijk sprake van een hiërarchie. De laatste jaren staat de geloofwaardigheid van de bondgenootschappelijke verdediging en daarmee de eerste hoofdtaak centraal. Niet voor niets werd minister Bijleveld door de Kamer bevraagd over haar uitspraak dat Nederland in 2024 niet, zoals wel was toegezegd, aan onze NAVO-verplichting zal kunnen voldoen. De reden om een hiërarchie tussen de hoofdtaken in de GBVS te ontkennen is vooral gelegen in het feit dat dit document wordt uitgebracht door het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) voor wie missies en operaties onder de tweede hoofdtaak een belangrijk instrument zijn in de uitvoering van het buitenlandbeleid. Door actief bij te dragen aan de bevordering van de internationale rechtsorde in multilateraal verband verkrijgt Nederland een stem en invloed in het internationale politieke domein. Minder missies en operaties zal die invloed doen afnemen en die stem doen verstommen. Er is BZ dan ook veel aan gelegen dat Defensie voldoende capaciteit beschikbaar heeft en houdt voor inzet onder de tweede hoofdtaak. Ook vanuit defensieperspectief is daar wat voor te zeggen. Het bevorderen van de internationale rechtsorde en bijdragen aan conflictpreventie en crisisbeheersings- en vredesoperaties buiten Europa is immers ook een vorm van vooruitgeschoven verdediging. Dat vereist echter wel dat er goed over bijdragen aan missies en operaties wordt nagedacht, zeker indien de mogelijkheden voor succesvolle inzet beperkt zijn.

Ten aanzien van de tweede hoofdtaak wreekt het zich dat een strategische visie achter de inzet van de krijgsmacht in missies en operaties veelal ontbreekt, waardoor die inzet vatbaar is voor politiek opportunisme. De militair strategische relevantie en het nut en de noodzaak van de missie worden daarbij veelal afgedaan met een verwijzing naar de grondwettelijke bevordering van de internationale rechtsorde en een betrouwbare partner willen zijn. Dat zijn echter zaken die op elke missie van toepassing zijn en niet helpen bij het stellen van prioriteiten of het maken van keuzes. Dit heeft tot gevolg dat missies en operaties zijn verworden tot een politieke taart waar iedere partij, zowel coalitie als oppositie, een stukje van wil hebben en het kabinet tot veel concessies bereid moet zijn om maar een bijdrage te kunnen leveren om niet internationaal aan de kant te hoeven staan. Dit politieke handjeklap rond missies en operaties leidt vervolgens tot verdraaide werkelijkheden (bijvoorbeeld de ‘opbouwmissie’ Uruzgan), gemankeerde, onuitvoerbare mandaten en doelstellingen (denk aan Srebrenica en aan de recent geëvalueerde missie in Kunduz, Afghanistan), versnippering van militaire capaciteit (als gevolg van toezeggingen voor bijdragen aan missies als wisselgeld voor politieke steun) en bijdragen aan missies die alleen politiek een warm gevoel geven maar vanuit militair-strategisch perspectief geen meetbaar effect sorteren (bijvoorbeeld de Nederlandse bijdrage aan UNMISS en meer recent Irini; voorheen Sophia). Nog afgezien van het feit dat dit allemaal geen schoonheidsprijs verdient doet dit ook afbreuk aan de effectiviteit van de inzet van toch al schaarse mensen en middelen. Willen we met de weinige capaciteit die we nog hebben internationaal een rol van enige betekenis blijven spelen, dan is het van belang dat onze politieke opdrachtgevers beter gaan nadenken over de prioriteiten én gaan zorgen dat er meer mensen en middelen komen.

Ten slotte

Met maar één krijgsmacht voor alle drie de hoofdtaken moet het uit de lengte of uit de breedte komen. Uiteraard zullen de rekenmeesters bij Financiën erop wijzen dat een substantiële verkleining van het bbp als gevolg van COVID-19 een positief effect zal hebben op het percentage dat Nederland aan de NAVO besteedt. Ook in dat geval blijft Nederland echter nog ver verwijderd van de 2% norm waaraan we ons hebben gecommitteerd. Dergelijke rekenkundige trucjes doen overigens niet af aan het tekort aan kritische capaciteiten binnen de NAVO en de EU. Daarbij heeft Nederland in de 2% discussie voortdurend geroepen dat de focus niet op het percentage moet liggen maar op de daadwerkelijke inspanningen van alle bondgenoten om de capaciteit van de NAVO en de EU te versterken. Die redenatie is ook het uitgangspunt geweest van het Nationaal Plan voor de NAVO en staat ongetwijfeld centraal in de nog uit te komen defensievisie, waarmee een bruikbaar handvat wordt beoogd voor de inrichting van de defensieorganisatie van de toekomst. De tijd van cosmetische oplossingen is voorbij. Daar wordt het daadwerkelijke probleem van de afkalvende solidariteit en de versterking van de EU en NAVO tegen een assertiever Rusland en een oprukkend China niet mee aangepakt.

We zullen dus meer moeten doen en sinds enkele jaren doet Defensie ook al meer. De extra inspanningen voor de eerste hoofdtaak zijn echter ten koste gegaan van de inzet voor de tweede. Nog meer verschuiving van capaciteit betekent de facto het einde van de inzet voor de tweede hoofdtaak. Defensie lijkt hierin geen keus te hebben; de politiek echter wel. We zullen het terugzien in de begroting.

Redactie

Eindnoten

1. Tussenrapportage Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie; 17 april 2020 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2020Z06966&did=2020D14866

2. Nationaal Plan defensie-uitgaven ten behoeve van de NAVO; 14 december 2018 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z23888&did=2018D59983 3. Algemeen Dagblad – Coronacrisis is dreun voor de schatkist: grootste tekort sinds de tweede wereldoorlog; 24 april 2020. https://www.ad.nl/politiek/coronacrisis-is-dreun-voor-de-schatkist-grootste-tekort-sinds-tweede-wereldoorlog~a8102f15/

4. Jaarlijkse voortgangsrapportage kleine missiebijdragen in 2019; 20 mei 2020 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2020Z09087&did=2020D19540 5. Samenhang Nederlandse inspanningen snelle reactiemachten en missies en operaties tot en met 2021; 14 juni 2019 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z12265&did=2019D25307 en Ontwikkelingen over samenhang Nederlandse inspanningen snelle reactiemachten en missie en operaties tot en met 2021; 29 november 2019 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2019Z23717&did=2019D49017