VIERKANT BESCHOUWD

Uitdagingen voor EU-
defensiesamenwerking

Wat mogen we verwachten?

Foto: Pixabay

De Europese Unie (EU) is 2020 gestart met een ambitieuze veiligheidsagenda die de komende periode moet leiden tot concrete resultaten. De eind vorig jaar aangetreden Europese Commissie moet de initiatieven tot wasdom laten komen en implementeren. De review van de Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO) en het toekennen van budget voor het Europese Defensie Fonds (EDF) zijn een lakmoesproef voor de geloofwaardigheid van de Europese defensie. In dit VB gaan wij in op de huidige uitdagingen voor de militaire samenwerking in Europa.

Uitdagingen

Tegen de achtergrond van de Brexit, de ambivalente houding ten opzichte van Rusland en de gewijzigde verhouding met de Verenigde Staten (VS) is er wel het besef gekomen dat de geloofwaardigheid van de EU onder druk staat. De afgelopen jaren heeft men zich in Brussel gebogen over Europese defensiekwesties en er zijn vele initiatieven gepresenteerd. Om te stellen dat de initiatieven die gepresenteerd zijn, er direct ook toe hebben geleid dat de EU als een geloofwaardig machtsblok kan worden gezien, is echter iets te veel eer.

In 2020 heeft de EU dan ook drie grote uitdagingen. Allereerst moet de EU kritisch kijken naar de huidige (EDF en PESCO) projectvoorstellen en deze in lijn brengen met de ambitie, om capaciteiten te ontwikkelen die direct bijdragen aan het militair vermogen van de EU. Daarnaast zal de EU zich nadrukkelijker moeten richten op de operationele inzet, waarbij de eerdergenoemde capaciteiten uiteraard een bijdrage kunnen leveren. De grootste uitdaging zal echter het oplossen van de politieke onenigheid en het ontwikkelen van sterk leiderschap zijn, zodat een gezamenlijke EU-agenda voor veiligheid en defensie kan worden ontwikkeld die richting geeft aan de EU als geloofwaardige veiligheidspartner.

De druk om dit jaar concrete resultaten te laten zien is daarmee hoog en gezien de huidige verdeeldheid tussen de lidstaten zal dat niet eenvoudig worden.

EDF en PESCO

Een grote uitdaging voor de EU is de implementatie van het EDF en PESCO. Beide zijn instrumenten om een impuls te geven aan gezamenlijke militaire capaciteitsontwikkeling, zij het met een iets andere focus.
Het EDF is een fonds voor onderzoek en ontwikkeling van militaire capaciteiten. Het fonds moet bijdragen aan de strategische autonomie van de EU door grensoverschrijdende samenwerking te stimuleren en ondersteunen. De Europese Commissie, onder leiding van de voormalige Duitse minister van Defensie Ursula von der Leyen, wil hiervoor in 2021-2027 een totaalbedrag van dertien miljard euro uittrekken. De onderhandelingen in Brussel geven echter nog geen definitief uitsluitsel; eind 2019 stond de teller op slechts zes miljard, iets minder dan de helft van de ambitie.

PESCO betreft de concrete, militair-gerichte samenwerking tussen 25 (van de huidige 27) lidstaten van de EU. Deze groep heeft in verschillende coalities en werkverbanden projecten opgestart die moeten bijdragen aan capaciteitsontwikkeling, training en gezamenlijk optreden. Dit wordt echter bemoeilijkt door een aantal kwesties. Allereerst is er grote onenigheid over de vraag of ook derde landen (niet-EU lidstaten) mogen toetreden tot PESCO. Daarnaast zijn er lidstaten die nadrukkelijk nationale belangen laten prevaleren (o.a. vanwege de Turks-Griekse kwestie en bijvoorbeeld ook de Franse industriepolitiek).

Voordat PESCO en het EDF echt resultaten opleveren moet er in Brussel dus nog wel een behoorlijke discussie worden gevoerd. De EU wil haar verantwoordelijkheid wel nemen en de druk op de ketel wordt alsmaar groter. De Europese Commissie is - wellicht tegen beter weten in - positief gestemd. Hopelijk heeft Ursula von der Leyen in haar vorige functie goed opgelet, toen Bondskanselier Angela Merkel op een cruciaal moment in de migratiecrisis riep: ‘Wir schaffen das!’

Foto: Wikipedia

Foto: Wikipedia

Het concept van de EU-Battlegroups dateert van 2004 (foto: Wikimedia Commons)

Militair vermogen en inzet

In 2016 besloten de EU-lidstaten dat zij op het gebied van defensie drie zaken zouden moeten kunnen: een antwoord geven op crises en conflicten, ontwikkeling van capaciteiten en bescherming van de EU en haar inwoners. Om invulling te geven aan de eerste prioriteit werd de Military Planning and Conduct Capability (MPCC) opgericht in 2017, voor de planning en uitvoering van beperkte EU missies - voor grotere missies kan men, naast de inzet van nationale capaciteiten, eventueel terugvallen op de aansturende capaciteiten van de NAVO. Ook werd besloten tot gemeenschappelijke financiering van de inzet van de EU Battlegroups. De gereedstelling wordt echter nog steeds door de betrokken landen bekostigd.

Voor de tweede prioriteit werd in 2017 de hierboven genoemde PESCO gelanceerd. Sinds de start is de PESCO-portefeuille gegroeid tot ruim veertig projecten en is daarmee op papier het paradepaardje van de Europese samenwerking. Maar hierbij past wel een kritische kanttekening, want het overgrote deel van de PESCO-projecten bestond uit reeds bestaande multinationale initiatieven. In feite hebben meerdere lidstaten het systeem van PESCO eenvoudigweg gebruikt om, voor projecten die al een tijdje liepen, extra EU financiering te realiseren. Het resultaat is een lijst met projecten zonder onderlinge samenhang, die daardoor niet in alle gevallen direct te koppelen is aan de EU-ambitie om strategisch meer autonoom te worden. Kortom: veel landen hebben op deze manier additionele financiering weten te realiseren uit primair eigen nationaal belang, zonder dat is gekeken naar de onderliggende doelstelling, namelijk het vergroten van het EU-vermogen voor militaire operaties in een gemeenschappelijk kader of coalitie. Zolang PESCO geen harde deadlines hanteert en ook geen sancties oplegt wanneer doelstellingen niet worden gehaald, is er geen stok achter de deur. Om daar nu wel invulling aan te geven, is een PESCO review and assesment gepland voor dit jaar. Deze evaluatie zou inzicht moeten gaan geven hoe lidstaten presteren en hun beloftes nakomen, mits deze evaluatie zich niet beperkt tot de kwaliteit van de projecten zelf.

Bescherming van de EU en haar inwoners is de derde prioriteit, maar hoe dit moet of kan worden ingevuld, is nog weinig concreet. De vraag is of we het hier hebben over terrorismebestrijding, cyberoperaties of de klassieke NAVO-invulling van de bescherming van huis en haard. Vooralsnog is dit een vraag zonder duidelijk antwoord.

Tegelijkertijd heeft de EU in theorie wel een mandaat om aan de fysieke bescherming invulling te geven. Artikel 42.7 van het EU-Verdrag geeft aan dat lidstaten verplicht zijn om te komen helpen wanneer een van de lidstaten zich aangevallen voelt door een gewapende actie op zijn of haar grondgebied. Dit is de zogenaamde Mutual Defence Clause, een soort van Artikel 5 principe zoals de NAVO dat hanteert. Dat lijkt dus eenvoudig, maar helaas is er in Brussel geen consensus over de interpretatie van deze clausule. Niet iedere lidstaat is bereid om ook in actie te komen en mocht men wel willen bewegen, dan is het nog maar de vraag op welke manier en met welke middelen. Een automatisme en bereidheid zoals dat wordt uitgedragen binnen de NAVO mogen we zodoende op dit moment nog niet bij de EU verwachten. Hierbij dient opgemerkt te worden dat Frankrijk als eerste lidstaat ooit art. 42.7 heeft gebruikt om steun te vergaren na de aanslagen in Parijs in 2015.

Nieuwe initiatieven

Wel zien we op andere gebieden ideeën ontstaan, die een antwoord kunnen gaan vormen op de uitdagingen waar de EU nu mee wordt geconfronteerd. Een voorbeeld is de in 2019 gehouden hybrid warfare readiness simulatie op ministerieel niveau, om te toetsen hoe de EU zou moeten of kunnen reageren op een serieuze cyberdreiging. Dit werd door alle landen als zeer positief ervaren.

Een ander initiatief is de lancering van het European Intervention Initiative (EI2) door Frankrijk, gericht op complexe dreigingen. Doelstelling is om in een Europese coalition of the able and willing op voorhand al een gezamenlijk denkkader vast te stellen, zodat wanneer een crisis zich openbaart er in ieder geval een gezamenlijk vertrekpunt is voor een Europees antwoord. Met de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de EU en haar inwoners in het achterhoofd, is het van belang om te weten hoe iedereen in de wedstrijd staat en op wie men in voorkomend geval kan rekenen. We praten hier immers over de keuze voor daadwerkelijke militaire inzet.

In het verlengde hiervan ligt de vraag of er niet een European Security Council zou moeten worden gecreëerd. Dit voorstel werd recentelijk nog door Angela Merkel naar voren gebracht tijdens een speech voor het Europees Parlement, in november 2019. Het voorstel is tot op heden echter weinig concreet en kan vooralsnog niet rekenen op veel steun vanuit de overige lidstaten. Vragen die in dit kader relevant zijn: hoe zou zo’n council moeten worden vormgegeven; met een formele of juist eerder een informele basis; wie nemen deel; hoe wordt gestemd; hoe is de interactie met andere EU-organen? Kortom, nog een lange weg te gaan.

Waartoe eigenlijk op aarde?

De Russische inval in Oekraïne in 2014, de terroristische aanslagen overal in Europa en de America First doctrine van president Trump, waren voor de Europese leiders in het afgelopen decennium aanleiding om het verstevigen van de EU-defensie weer op de kaart te zetten. Ondanks deze gedeelde opvatting, was het tegelijkertijd niet duidelijk waartegen de EU zich nu eigenlijk zou moeten verdedigen. Met het gevoel direct acties in gang te moeten zetten, verdween de discussie over een gemeenschappelijk kader naar de achtergrond. Maar enkele jaren later voelen we de noodzaak voor zo’n EU-visie steeds nadrukkelijker.

Hoewel de trans-Atlantische band van beide kanten nog steeds onderschreven wordt, heeft de EU behoefte aan strategische autonomie, omdat we volgens sommigen niet meer blindelings op de VS kunnen rekenen. Strategische autonomie raakt echter een heikel punt, want daarmee gaat het automatisch over geopolitieke kwesties die over de grenzen van de lidstaten van de EU heen gaan. En daarmee komt de aap uit de mouw: binnen de EU is er nu nog geen eensgezindheid als het gaat over vraagstukken die aan de nationale soevereiniteit van de lidstaten raken. Nationale belangen prevaleren wederom veelal boven het collectief. En vanwege de manier waarop de besluitvorming binnen de EU plaatsvindt zijn een oplossing en een gezamenlijk standpunt niet binnen handbereik. Daarnaast leidt dit tot een belangrijke en interessante vraag: wie binnen de EU mag of kan in voorkomend geval het politieke leiderschap dragen? Er zijn twee kandidaten die er geen geheim van maken een leidende rol te willen vervullen.

EU leiderschap

Duitsland zou dit graag willen maar is als grote speler op dit moment vleugellam. De coalitie met een verzwakte kanselier en het vooruitzicht op nieuwe verkiezingen maakt dat er geen sterke Duitse positie is. Voorlopig blijft Duitsland dan ook gevangen in haar dilemma te moeten kiezen tussen inclusiviteit aan de ene kant, waarbij men iedereen in Europa er koste wat het kost bij wil houden en anderzijds toch mee te willen met een gedeelte van de EU dat een eigen spoor wil volgen. Er is een tendens zichtbaar waarbij in een selectie van EU-lidstaten in een ad-hoc coalitie constructief zaken doen prevaleert, omdat in de Brusselse stroperigheid maar weinig meters worden gemaakt. Duitsland draagt echter zelfs 75 jaar na het einde van de Tweede Wereldoorlog nog steeds de sporen van haar verleden en probeert vaak halsstarrig iedereen aan boord te houden. In Berlijn leeft nog steeds het sentiment dat de opkomst van een machtig Duitsland en helemaal een Alleingang te allen tijde moet worden voorkomen. Zeker ook richting de VS, waardoor ook de trans-Atlantische band benadrukt moet blijven.

Frankrijk initieert tegelijkertijd aan de lopende band ideeën voor een sterker Europa en president Macron laat geen kans onbenut om met nieuwe projecten te komen. Vanuit de visie dat Frankrijk in haar eentje niet kan opboksen tegen de wereldmachten VS, China en Rusland, propageert Macron dat de EU de rijen moet sluiten en nog meer gezamenlijk één front moet vormen. Anders zal straks ook de EU als machtsblok het onderspit delven. En hierin gaat Macron ver, zo ver zelfs dat hij aangeeft bereid te zijn een deel van de Franse soevereiniteit te willen inbrengen in een gezamenlijke EU-identiteit. Op het vlak van veiligheid en defensie, justitie en migratie moet volgens Frankrijk een intensievere samenwerking de oplossing bieden [1].

Zelfs voor de Force de Frappe, de nationale nucleaire afschrikking die sinds Charles de Gaulle geen deel uitmaakt van welke internationale coalitie dan ook, is de deur op een kier gezet. De manier waarop Macron zijn visie ten toon spreidt, roept echter weerstand op. Zijn interview in The Economist waarbij hij de NAVO als nagenoeg hersendood kwalificeerde, is illustratief. Zijn boodschap mag misschien wel juist zijn, de manier waarop hij het brengt zorgt voor gefronste wenkbrauwen, ook in Duitsland. In de Frans-Duitse as en het vraagstuk van het leiderschap, leidt dit tot veel irritatie.

In geopolitieke zin heeft Frankrijk overigens wel recht van spreken, want na de Brexit is Frankrijk op dit moment het enige land binnen de EU dat als zelfstandige natie met een militaire vuist op tafel kan slaan. In Duitsland is bijna geen politieke overeenstemming te krijgen voor de inzet van de krijgsmacht. Wanneer die er dan uiteindelijk wel komt, zijn nationale wetten en regelgeving zodanig beperkend, dat tijdens de uitvoering van een operatie of missie de Duitse militairen figuurlijk moeten manoeuvreren met de handen op de rug gebonden. Dat staat in een schril contrast met de manier waarop Frankrijk haar krijgsmacht inzet.

Hoewel de noodzaak door de meeste lidstaten wordt onderkend, lijkt er op korte termijn geen oplossing te komen voor het ontbrekende leiderschap binnen de EU. Desalniettemin blijft het van groot belang dat de benodigde ontwikkeling van Europese militaire capaciteiten niet wordt gegijzeld door deze leiderschapskwestie.

De Franse president Emmanuel macron en de
Duitse bondskanselier Angela Merkel (foto: Wikimedia Commons - 2017)

En nu?

De achilleshiel van de EU is nog steeds - het grote gebrek aan! - cohesie. In weerwil van officiële mededelingen is dat overigens bij de NAVO niet anders. Hoewel er steeds meer op veiligheids- en militair gebied wordt samengewerkt door de Europese landen, is er nog geen zicht op een realistische gezamenlijke EU-strategie. Daarvoor zijn de nationale belangen te divers. Verdergaande stappen naar een gezamenlijk veiligheids- en defensiebeleid en in de richting van een centraal aangestuurde Europese militaire capaciteit, zijn voorlopig niet te verwachten.

De complementariteit van de EU en de NAVO biedt nog wel enige garantie voor onze veiligheid, maar met de huidige focus van de VS zullen de EU-lidstaten echt hun verantwoordelijkheid moeten nemen om het eigen militair vermogen te vergroten. Het is een al te bekend pleidooi voor innigere samenwerking en vooral ook investeringen in de eigen defensie.

De review and assessment van PESCO - nog dit jaar - biedt relatief snel een kans om vooruitgang te boeken als het gaat om te ontwikkelen militaire capaciteiten voor de EU, mits er ook nadrukkelijk wordt gekeken of we de juiste dingen aan het doen zijn en ons daarbij niet beperken tot de huidige lijst aan projecten. Militair-operationele inzet in alle domeinen (land, lucht, zee, cyber en space), zo nodig ook in de zogenaamde grey zone, moet hiervoor het richtpunt zijn. Nederland moet hierbij overigens haar verantwoordelijkheid niet uit de weg gaan en bij de ontwikkeling van militaire capaciteiten nadrukkelijk samenwerken met gelijkgestemde partners.

Ten slotte

Al met al blijft het gevoel achter dat er op dit moment bij de meeste Europese lidstaten - zeker ook in Nederland - onvoldoende urgentiebesef heerst om grote veranderingen in gang te zetten. Zoals de geschiedenis ons leert is daarvoor vaak een crisis van enige proportie nodig, die lidstaten verenigt en dwingt een gemeenschappelijk doel na te streven.

Als Nederland moeten we nu niet ‘de oude schoenen weggooien’, door onze inspanningen voor en met de NAVO te verminderen. Laten we twee paar schoenen bewaren. Een paar voor het ruigere werk en een paar dat niet zo robuust is, maar dat naar verwachting bij steeds meer gelegenheden gedragen zal kunnen worden.

Redactie

Eindnoot 1

Op 7 februari jl. hield de Franse president Macron een toespraak van een uur op de École de Guerre. De rode draad in de boodschap van president Macron zit in de vaststelling dat de vitale belangen van Frankrijk voortaan een Europese dimensie hebben. Sinds zijn Sorbonne-speech in september 2017 verkondigt President Macron consequent dezelfde boodschap: Frankrijk is een groot en machtig land maar op het mondiale toneel zijn er krachten die groter zijn dan Frankrijk alleen in haar eentje kan bolwerken. De macht van de VS, China en Rusland is zodanig dat we in Europa de gelederen moeten sluiten en gezamenlijk zullen moeten optrekken, anders worden we als individuele Europese landen vermalen als gruis tussen deze grote molenstenen. Denk daarbij aan de relatieve terugtrekking van de VS met America First, de opkomst van China, de erosie van het multilaterale stelsel, de dreigende wapenwedloop en de rol van kritieke infrastructuur voor onze autonomie. Er is de noodzaak om de multilaterale wereldorde te beschermen door het aangaan van strategische partnerschappen. De focus ligt op het belang van Europese samenwerking zodat Europa beter zijn eigen veiligheidsbelangen kan verdedigen. Ook in het nucleaire domein moeten we de mogelijkheid tot samenwerking niet op voorhand wegwuiven. Macron geeft in zijn speech van 7 februari jl. aan de bereidheid te hebben om met Europese landen een strategische dialoog te voeren over de rol van de Franse nucleaire afschrikking in onze collectieve verdediging.